Стимулирование участия частного сектора



Типовые формы участия частного сектора

Подряды и аутсорсинг
Рационализация деятельности предприятий за счет расширения подрядов и аутсорсинга должна стать частью любой программы реформ. Для всех железных дорог, даже государственных вертикально интегрированных железных дорог, распространенной практикой является заключение контрактов с частными компаниями на оказание широкого спектра услуг, начиная от закупок производственных ресурсов, таких как топливо или материалы, до таких услуг, как аудит, бухгалтерский учет и даже капитальный ремонт тяговых двигателей. Реформы, расширяющие систему контрактов на оказание услуг и поставку материалов, могут повысить уровень участия частного сектора и стимулировать приток частных инвестиций. В чем заключается суть этих реформ?

Многие виды деятельности железной дороги, считающиеся «профильными», могут быть переданы в ведение частных предприятий, в зависимости от размера экономики. К их числу относятся простые виды деятельности, такие как ремонт зданий, уборка, ресторанное обслуживание в поездах, ремонт мостов и конструкций, услуги мастерских и обновление подвижного состава. Некоторые железные дороги передают в ведение внешних компаний обслуживание пассажиров в поездах и проверку билетов в целях недопущения мошенничества, повышения качества услуг и сокращения необходимости в неключевых инвестициях.

Многие железные дороги имеют дочерние предприятия, которые обеспечивают весь спектр услуг, начиная от производства балласта и вагонов и до рекламных и издательских услуг. Многие из этих дочерних предприятий могут быть проданы для привлечения капитала, необходимого для финансирования фундаментальных инвестиций. Как правило, когда одни и те же услуги и материалы закупаются через процедуру конкурсных торгов, расходы существенно снижаются. При реформировании железных дорог важнейшей задачей является выделение ключевых функций и передача максимально возможного количества остальных функций сторонним организациям. Это позволяет сократить издержки и потребность в капиталовложениях, связанные с непрофильными функциями, а также расширить участие частного сектора.

При расширении железными дорогами спектра неключевых функций, которые они в настоящее время закупают или передают сторонним организациям, им понадобиться укрепить потенциал в области закупок и модернизировать механизмы заключения контрактов и конкурсных торгов посредством программ переподготовки специалистов. Некоторые железные дороги отказываются от заключения подрядов на выполнение многих функций, ссылаясь на «вопросы безопасности» в качестве сдерживающего фактора, и утверждая, что любая экономия средств за счет заключения контрактов нивелируется увеличением расходов на осуществление контроля. Однако, мировой опыт подтверждает безопасность и экономичность заключения с частными предприятиями контрактов на выполнение многих функций— начиная от технического обслуживания систем сигнализации до ресторанного обслуживания в поездах — несмотря на необходимость усиления контроля за работой подрядчиков.

Рационализация дочерних предприятий и расширение системы подрядов и аутсорсинга должны стать составной частью любой программы реформ.

Контракты на оказание услуг
Правительства многих стран, разочарованные издержками и сложностями реформирования государственных железных дорог, пытаются решить проблему за счет передачи функций по управлению железной дорогой частному оператору. Это может стать эффективным решением, но сопряжено с трудностями. Одной из главных сложностей является определение механизма вознаграждений за уровень эффективности, который стремится достичь правительство при одновременном улучшении состояния физических активов.

Во многих случаях правительство делает выбор в пользу заключения контрактов на управление, поскольку правительство не может или не способно справиться с непростыми кадровыми и инвестиционными решениями, связанными с более высоким уровнем участия частного сектора. Однако, многие контракты на оказание услуг ограничивают возможности сокращения штатов, запрещают существенное сокращение услуг и, в некоторых случаях, обязывают государство осуществлять инвестиции в обновление фондов в качестве составной части контракта. Такие контракты обычно являются краткосрочными и, как результат, не активизируют существенный приток частного капитала, а становятся контрактами на управление по принципу «издержки-плюс». Образец контракта приведен в .

Передача управления частному сектору может обеспечить эффективное функционирование железной дороги, но большинство контрактов на оказание услуг ограничивают возможности управляющих осуществлять долговременные усовершенствования. Более фундаментальным способом привлечения частных операторов и частного капитала являются долгосрочные концессионные контракты или франшизы.

Концессии и франшизы в секторе железных дорог
Концессии и франшизы в секторе железных дорог являются эффективным способом расширения участия частного бизнеса. Концессии и франшизы представляют собой контракты между государственным собственником и частными компаниями на оказание согласованных железнодорожных услуг. Предметом контрактов могут являются объекты инфраструктуры или перевозки, или же оба этих направления. Эти термины часто используются на взаимозаменяемой основе и могут по-разному интерпретироваться в зависимости от административно-территориальной единицы. В данном Сборнике концессии и франшизы разграничиваются по продолжительности контракта – срок действия концессионного контракта, как правило, является более длительным и требует более значительных инвестиций со стороны частного сектора.

Концессионные контракты
В большинстве стран концессия предполагает контракт на оказание вертикально интегрированных услуг по железнодорожным перевозкам. В рамках типового концессионного контракта государство сохраняет за собой право собственности на земельные участки, по которым проходит железная дорога, и передает частной компании большинство других объектов инфраструктуры и подвижного состава и право осуществления железнодорожных перевозок в течение срока действия контракта. Концессии обычно являются долгосрочными механизмами, позволяющими воспользоваться преимуществами частных инвестиций и методов коммерческого управления. Концессии в секторе железных дорог могут охватывать всю деятельность предприятия или же определенные направления деятельности – грузоперевозки, пригородные перевозки или междугородние перевозки пассажиров. Концессионные схемы используются в странах Европы, Латинской Америки, Африки и многих других регионах мира, как правило, с положительными результатами. 124

Срок действия контрактов, предметом которых являются объекты инфраструктуры железных дорог, обычно составляет от 25 до 40 лет, что позволяют концессионеру инвестировать в активы с длительным сроком службы в целях повышения их эффективности. Концессионный контракт может предусматривать государственные инвестиции в активы, такие как инфраструктура или подвижной состав для пассажирских перевозок. Инфраструктурные концессии являются эксклюзивными – концессионер приобретает исключительное право осуществлять инвестиции, обеспечивать содержание и эксплуатацию объектов инфраструктуры. Иногда концессии могут также предусматривать исключительное право эксплуатации или же требуют от концессионера предоставления доступа другим операторам, оказывающим определенные транспортные услуги (перевозки пассажиров, грузов или оба вида перевозок).

Как правило, в рамках концессионных схем государственные собственники несут финансовую ответственность за сокращение работников, состояние окружающей среды, и во многих случаях предусматриваются контракты с концессионером на оказание услуг применительно к убыточным перевозкам (обычно предполагается конкретный объем пассажирских перевозок).

Сложным и зачастую спорным аспектом концессионных соглашений является оценка конечной стоимости, т.е. принцип расчета стоимости частных инвестиций на момент завершения концессии. Если активы просто возвращаются в собственность государства после завершения концессионного контракта, есть вероятность, что операторы не будут заинтересованы осуществлять инвестиции в последние годы действия контракта, фактически расходуя предыдущие инвестиции. В результате, государство получает активы железной дороги в состоянии не лучше того, в котором они были переданы оператору в начале концессии, или же даже в худшем состоянии, поскольку износ активов увеличился. Другим вариантом является согласие государства заплатить оператору за активы по остаточной стоимости на момент завершения концессии, что требует заблаговременного согласования метода оценки активов. Концессионные контракты часто предусматривают период продления для того, чтобы избежать подобной дилеммы по истечении срока действия контракта. При таких контрактах концессия продолжительностью 30 лет может быть продлена на дополнительный срок после завершения 20-го года.

Концессии предоставляются на конкурсной основе (через процедуру конкурсных торгов), напрямую привлекают частные инвестиции и управленческие методы и могут предусматривать преобразование государственного предприятия. В некоторых странах концессионные схемы используются для стимулирования конкуренции в секторе железных дорог в дополнение к их использованию в целях привлечения инвестиций и управленческих навыков. Крупные национальные железнодорожные сети становятся предметом концессионных контрактов в некоторых автономных жизнеспособных подсетях, каждая из которых представляет собой естественную территориальную монополию. В некоторых концессионных схемах государство требует от новых частных операторов предоставлять доступ к новой концессионной сети другим железнодорожным операторам, имеющим лицензию. В Мексике национальная железная дорога разделена на несколько конкурирующих сетей в рамках совместной концессии на обслуживание Мехико. Участки сети с меньшей плотностью движения включены в отдельные концессии в качестве железных дорог малой протяженности. Такие концессии позволили создать конкурентные железнодорожные перевозки и привлечь крупные частные инвестиции и новые команды управленцев, ориентированных на коммерциализацию. Объем железнодорожных перевозок в Мексике значительно увеличился при радикальном сокращении потребности в субсидиях и государственных инвестициях и впечатляющем улучшении состояния активов – как инфраструктуры, так и подвижного состава.

Франшизы
Франшиза является формой концессии. Реформы сектора железных дорог в Великобритании оказали доминирующее влияние на определение железнодорожных франшиз в большинстве интерпретаций. В общей интерпретации франшиза представляет собой контракт, предусматривающий исключительное право осуществления железнодорожных перевозок сроком от 5 до 10 лет, хотя некоторые франшизы предоставляются на более длительный срок. Однако, франшизный контракт может использоваться применительно к предоставлению инфраструктуры или обеспечению железнодорожных перевозок. Франшизы обычно выставляются на аукцион или конкурсные торги для создания конкуренции за рынок железнодорожных услуг.

Поскольку срок действия франшизы, как правило, короче, чем срок службы большинства активов железной дороги, рынок лизинга оборудования или иной механизм для обеспечения долгосрочных инвестиций в активы обычно является обязательным условием для эффективного функционирования франшиз.

Частные железные дороги
Во многих странах железные дороги находятся в собственности и оперативном управлении частных компаний. Полная приватизация национальной сети железных дорог происходит редко, но есть несколько примеров, свидетельствующих о том, что подобная продажа является эффективным способом привлечения частных инвестиций и управленческих навыков в сектор железных дорог. В Канаде бывшие государственные Канадские национальные железные дороги были приватизированы путем продажи акций и стали примером коммерческой эффективности и экономичности. В США большинство железных дорог находятся в частной собственности. После серии банкротств крупных железнодорожных компаний в восточных регионах страны, федеральное правительство разработало механизм приобретения и реабилитации этих железных дорог. Новые государственные железные дороги были объединены в Консолидированную железнодорожную корпорацию (Consolidated Rail Corporation (Conrail)), которая функционировала в качестве государственной железной дороги в течение нескольких лет. В этот период государство направляло средства в модернизацию инфраструктуры главных линий, реструктуризацию деятельности, передачу услуг по перевозке пассажиров, продажу непрофильных активов и сокращение штатов. В конечном итоге, Conrail были приведены в адекватное состояние для приватизации. Продажа состоялась по схеме первоначального открытого предложений акций.125

Некоторые страны разрешают и стимулируют развитие частных железных дорог, главным образом в районах добычи полезных ископаемых. При наличии сети государственных железных дорог, прямая конкуренция со стороны частных железных дорог запрещена. Вместо этого, частным железным дорогам разрешается обслуживать только их материнские горнодобывающие компании. В других случаях, частные железные дороги строятся в отдаленных районах, и хотя у них нет обязательств по «перевозкам общего пользования», им не запрещается оказывать железнодорожные услуги другим клиентам. В Бразилии компания Vale (ранее - CVRD) построила и осуществляет эксплуатацию нескольких частных железных дорог, которые обслуживают основные месторождения, а также оказывают государственные услуги по железнодорожным перевозкам в рамках соответствующих обязательств. В западных регионах Австралии несколько горнодобывающих компаний построили частные железные дороги, обслуживающие шахты в отдаленных районах. Как правило, в соответствии с австралийским законодательством, эти железные дороги обязаны предоставлять другим железнодорожным операторам доступ к своей инфраструктуре в обмен на регулируемую плату за доступ.

Другие формы участия частного сектора
Существует ряд других форм участия частного бизнеса в секторе железных дорог. Как правило, они требуют наличия рынка железных дорог, на котором могут работать частные инвесторы. При наличии только одного клиента — например, национальных железных дорог — частные инвестиции менее вероятны, кроме как на контрактной основе. Примерами такого участия частного сектора являются:

Приобретение в собственность и лизинг оборудования
Реформы, которые разрешают частным инвестором или стимулируют их приобретать железнодорожное оборудование и сдавать его в лизинг, могут обеспечить значительный приток частных инвестиций в сектор железных дорог. Подвижной состав составляет значительную долю в инвестиционном портфеле большинства железных дорог.

Если железная дорога не имеет достаточного количества оборудования для удовлетворения потребностей клиентов, грузоотправители могут извлечь выгоды от закупки собственных грузовых вагонов, особенно если наличие специализированного оборудования в собственности уменьшает издержки или обеспечивает конкурентное преимущество на рынке. Обычно железные дороги предлагают льготные тарифы или транспортные сборы грузоотправителям, инвестирующим в подвижной состав. Размер скидки является определяющим фактором мотивации грузоотправителей направлять инвестиции в подвижной состав.

Лизинг оборудования является естественным продолжением частной собственности на оборудование. В секторе железных дорог лизинг оборудования, как правило, является краткосрочным (на период от одного до семи лет) соглашением на исключительное пользование, заключаемым между инвесторами и пользователями оборудования. Долгосрочный лизинг, известный как «финансовый лизинг», служит механизмом финансирования подвижного состава. При финансовом лизинге международные стандарты бухгалтерского учета требуют, чтобы стоимость оборудования отражалась в бухгалтерском балансе грузоотправителей, а не инвесторов.

Для роста и процветания лизинг требует наличия рыночной экосистемы. Скидки по железнодорожным тарифам или ценам на транспортные услуги должны быть достаточными для мотивации инвесторов и грузоотправителей к приобретению и лизингу подвижного состава. Частные собственник/инвесторы должны быть в состоянии распределить риск, связанный с владением оборудования, среди различных потенциальных клиентов — грузоотправителей, железнодорожных операторов или экспедиторов или другим железным дорогам – а не только государственной железной дороге.

Частный рынок железнодорожного оборудования будет процветать только в том случае, если выгоды каждой стороны сделки будут превышать ее затраты. Это уравнение зависит от трех факторов — деление риска, инвестиционный потенциал и более высокая производительность оборудования. Лизинг оборудования является не просто трансфертом между сторонами ренты от инвестиций в подвижной состав или финансированием затрат (поскольку это не сделка с нулевой суммой), а скорее обеспечивает выгоды каждому участнику сделки.

Железная дорога извлекает выгоды от частных инвестиций в оборудование, поскольку отсутствует необходимость обеспечивать финансирование подвижного состава. Частное оборудование сокращает потребность в объектах по техническому обслуживанию подвижного состава и уменьшает затраты и капитальные расходы, необходимые для его эксплуатации и обновления. Частное оборудование может увеличить объем железнодорожных перевозок, поскольку оно привязывает грузоотправителей к железной дороге, и поскольку коэффициент использования частного оборудование, как правило, выше. Кроме того, оборудование может быть более новым, более надежным и обеспечивать более высокие нетто-показатели в плане приемлемости тары и соответствия потребностям грузоотправителей по сравнению с оборудованием, предоставляемым железной дорогой, которое, как правило, является более типовым.

Частные инвестиции в оборудование выгодны грузоотправителям, поскольку оборудование в большей степени отвечает их потребностям, и поставки являются более надежными. Оборудование может снизить общие затраты на логистику – либо потому, что упрощаются погрузочно-разгрузочные работы, либо ввиду большей емкости по сравнению с типовым железнодорожным оборудованием. Грузоотправители могут также извлекать выгоды за счет возможности иметь достаточное количество оборудования для отправки полностью загруженных составов по целевым перевозкам. Это не только повышает коэффициент использования оборудования, но также позволяет грузоотправителю рассчитывать на еще более экономичное ценообразование.

Инвесторы извлекают выгоды от собственности на оборудование за счет хорошей доходности. При наличии на рынке многочисленных грузоотправителей/клиентов, инвесторы могут распределять риски. Кроме того, более высокая производительность оборудования позволяет грузоотправителям перемещать больший объем грузов, что снижает общие издержки инвестиций в оборудование по сравнению с полными ценами железной дороги или платежами за лизинг оборудования.

Лизинг оборудования реален для рынков перевозок пассажиров и грузов, но для развития рынка требуется достаточное количество клиентов. В Великобритании несколько операторов пассажирских перевозок используют аналогичное оборудование, и, поэтому, инвестор оборудования имеет возможность сдавать его в лизинг преемнику оператора по концессии или другим операторам, имеющим концессионные контракты на перевозки пассажиров.

При условии наличия достаточного количества грузоотправителей или операторов для формирования пула риска, в интересах железной дороги предоставить достаточные льготы по тарифам при использовании частного подвижного состава для привлечения частных инвесторов. Это позволяет высвободить ограниченные средства железной дороги для использования в других областях, таких как модернизация инфраструктуры, где привлечение частных инвесторов может оказаться более сложным.

Строительство и содержание объектов инфраструктуры
Многие вертикально интегрированные железные дороги традиционно строят новые линии с привлечением собственного персонала, и многие железные дороги задействуют своих работников для проведения работ по обновлению и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры. Однако, работы по строительству и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры могут быть переданы сторонним организациями на контрактной основе, что создает рынок лизинга специализированного и дорогостоящего оборудования для технического обслуживания железных дорог. Даже при наличии одного предприятия, в ведении которого находится инфраструктура, достаточное количество специализированных подрядных организаций по техническому обслуживанию путей может сформировать устойчивый рынок для лизинга оборудования, особенно если поблизости расположены другие железные дороги с аналогичной шириной колеи, которые также заинтересованы в заключении контрактов на оказание услуг по строительству и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры. Примерами специализированного и высокопроизводительного оборудования являются рельсошлифовальные поезда, путеукладчики, буровые туннелепроходческие машины и высокопроизводительные шпалоподбоечные машины. Контракты на выполнение работ по обновлению рельсовых путей успешно функционируют в странах Латинской Америки, США, Европе и Австралии, где существует множество железных дорог или концессий в секторе железных дорог.

Частные операторы
Программы реформирования железных дорог, осуществляемые правительствами многих стран, предусматривают меры, направленные на усиление конкуренции в сфере железнодорожных перевозок. В таких случаях правительства требуют разделения инфраструктуры и транспортных услуг и могут выдавать лицензии нескольким железнодорожным компаниям на право оказания услуг в одной и той же железнодорожной сети. Частные операторы оговаривают участки сети («поездные пути») и предоставляют грузоотправителям услуги по погрузке, разгрузке, формированию составов и транспортировке на условиях «найма». Частные операторы направляют инвестиции в локомотивы и подвижной состав и оказывают услуги грузоотправителям или местным административно-территориальным единицам по пригородным перевозкам пассажиров.

Правительства обычно запрещают дифференцирование цен доступа к объектам инфраструктуры (все операторы должны производить оплату в соответствии с одинаковой формулой платы за доступ). На рынке, где присутствует нескольких частных операторов, сумма ценообразования по Рамсею126 для железнодорожных перевозок имеет тенденцию к уменьшению, что потенциально сокращает общий объем железнодорожных перевозок. В результате, многие государственные железные дороги не приветствуют идею выделения инфраструктуры и прихода частных операторов.

Реформы в России и некоторых других странах СНГ открыли рынки для частных железнодорожных компаний, которые конкурируют с государственными операторами за рынки грузоперевозок. Частные операторы имеют в собственности или арендуют подвижной состав, который они используют для обслуживания клиентов, но они не организуют движение поездов. Железные дороги предоставляют поездные бригады, услуги диспетчерских и инфраструктуру (поездные пути) на основании соглашений, заключаемых с операторами. Российская железная дорога утверждает, что такая «сохраняющаяся монополия» в сфере инфраструктуры и перевозок является более эффективной в российских условиях. Российская железная дорога предоставляет скидку в размере 15-20% от тарифа при использовании вагонов, находящихся в частной собственности. Операторы оборудования извлекают прибыль за счет лизинга подвижного состава и обеспечения взаимодействия железной дороги и грузоотправителей в части выставления счетов и ведения документации. Операторы оборудования обеспечивают тщательное управление своим оборудованием и целенаправленно работают с клиентами в целях достижения более высокого коэффициента использования оборудования и уменьшения перевозок с неполным объемом по сравнению с уровнем, который имел бы место при использовании общего оборудования железной дороги. Российские операторы оборудования выступают в качестве экспедиторов грузов и компаний по лизингу оборудования, что позволяет в большей степени снизить риски, поддерживать оборудование в лучшем состоянии и оказывать более качественные услуги клиентам. Результатом роста численности частных операторов оборудования также стало развитие чисто лизингового рынка оборудования в России (лизинг подвижного состава грузоотправителям и операторам оборудования).

Используя такие возможности рынка, частные операторы оборудования в России инвестировали более 20 миллиардов долларов в оборудование для железнодорожных перевозок. В результате, Российской железной дороге больше не приходится финансировать такие инвестиции; замена подвижного состава осуществляется своевременно; внедряются новые технологии в сфере оборудования, которые позволяют снизить эксплуатационные издержки и время простоя. В России продолжается обсуждение возможности приобретения и предложения собственных локомотивов частными компаниями, занимающимися оборудованием; при этом, железная дорога будут предоставлять квалифицированных машинистов, диспетчерские услуги и инфраструктуру.

    



124 Концессии обсуждаются в Разделе 9.4.3 с анализом конкретных примеров. Образец концессионного контракта приведен в Приложении 4.
125 См. исследования Всемирного банка, подготовленное Eric Beshers, в котором рассматриваются вопросы банкротства, передачи под контроль государства и конечной продажи нескольких железных дорог в восточных регионах США: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2000/03/23/000178830_9810190215474/Rendered/PDF/multi_page.pdf
126 Ценообразование по Рамсею представляет собой взимание платы с грузоотправителей в зависимости от их чувствительности к ценам на транспортные услуги – менее чувствительные платят больше, тогда как с грузоотправителей, более чувствительных к ценам на транспортные услуги, взимается меньшая плата. Аналогично современной системе ценообразования на авиаперевозки, такие методы ценообразования направлены на расширение рынков железнодорожных перевозок.
Копирайт ©  Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация