Институциональные аспекты
Принципы надлежащего регулирования
Ключевые принципы, определяющие регулирование железных дорог, заключаются в следующем:
- Регулятор является независимым от сектора и правительства.
- Регулятор имеет четкие правовые полномочия и имеет право запрашивать информацию об отрасли, требуемую для выполнения предусмотренных обязанностей.
- Доминирование прозрачности и открытости.
- Регулятор несет ответственность за свои действия, бездействие и сопутствующие издержки.
- Регуляторные решения являются последовательными и предсказуемыми.
- Простая регуляторная структура, определяющая функции и обязанности, которая может помочь избежать недопонимания и правовых споров.
Все аспекты регуляторной деятельности должны основываться на этих принципах.
Независимые регуляторы
Желательно, чтобы любой регулятор был независимым от отрасли и правительства, ввиду того, что решения независимого регулятора с большей вероятностью будут являться и восприниматься свободными от влияния заинтересованных сторон и, соответственно, менее подверженными риску возникновения разногласий и юридических сложностей. Независимость сокращает возможности для «регуляторного охвата», когда регулятор руководствуется конкретными интересами, такими как краткосрочные задачи отрасли или политические результаты, нежели отстаивает общественные интересы. Необходимо четкое разграничение между правительством в качестве разработчика политики, регулятором в качестве арбитра и отраслевыми компаниями в качестве провайдеров инфраструктуры и услуг.
Экономическое регулирование должно быть независимым от любого участника железнодорожной отрасли; этот принцип становится еще более актуальным после введения конкуренции для поддержания равных условий деятельности и чувства справедливости.
Министры не должны иметь полномочий для влияния на регуляторные решения. Если регулирование отрасли осуществляет министерство, имеющее финансовые интересы в железных дорогах, или же если политические цели министерства не согласуются с коммерческими целями, частный сектор уйдет, и цель развития конкуренции на рынке останется нереализованной. Независимость должна также обеспечивать последовательный и предсказуемый процесс принятия решений, поскольку в определенной степени решения будут отделены от политического процесса.
До начала инвестиционной деятельности опасения частных компаний может вызывать возможность принятия или изменения регламентов и правил, которые могут отрицательно сказаться на доходности их инвестиций, или, в худшем случае, поставить их активы под угрозу экспроприации. Независимое регулирование обеспечивает более высокий уровень определенности, чем полная зависимость решений от действий правительства. Во многих случаях регуляторы отслеживают сложные и спорные ситуации, и они должны иметь возможность привлекать профессиональных консультантов и находить аполитичные решения.
Однако, несмотря на то, что регулирование должно осуществляться вне политического процесса, полномочия и степень ответственности регулятора должны быть законодательно установлены, и члены регуляторного органа должны назначаться государством.
Каким образом страны могут создать систему регулирования, которая действительно будет независимой? Во многих странах отсутствует опыт независимого регулирования или же финансовые и кадровые ресурсы для эффективного регулирования. Как следствие, правительства некоторых стран предпочитают осуществлять регулирование посредством концессий. Однако, без наличия определенного уровня независимого регулирования, концессии могут стать проблематичными.
Для обеспечения реальной независимости, регулятор должен иметь адекватные ресурсы, как правило за счет специального источника финансирования от регулируемой отрасли в виде сборов за лицензии или концессии. Независимое финансирование изолирует регулятора от государственного бюджета и усиливает независимость от государства. Парламент должен определять бюджет регулятора отдельно от бюджета министерства, отвечающего за железные дороги, в целях обеспечения бюджетной подотчетности и независимости. Реальная независимость также усиливается посредством строгих процедур назначения и освобождения от должности членов совета и руководителей регуляторного органа (см. раздел, в котором обсуждаются вопросы кадрового обеспечения).
На практике, страны могут оказаться не в состоянии оперативно внедрить все элементы регуляторной независимости. На этапе становления небольшой регуляторный орган может воспользоваться отлаженными государственными административными процедурами, и финансовая независимость от государственных субсидий маловероятна, учитывая значительные изначальные расходы не создание регулятора. Тем не менее, задачей на долгосрочную перспективу должна стать независимость регулятора.
Четкие правовые полномочия и обязанности
Полномочия регуляторного органа должны быть четко сформулированы в законодательстве, что позволяет регулятору избежать необходимости получения согласований министерства. В законодательстве должны быть установлены правовые полномочия регулятора и пределы компетенции. В частности:
- Функции регулятора и других ведомств должны быть четко обозначены, чтобы избежать дублирования обязанностей.
- Регулятор должен обладать достаточными полномочиями для исполнения установленных обязанностей; например, регулятор дожжен иметь доступ к отраслевой информации.
- Все аспекты регуляторных процедур должны быть прозрачными, включая все решения и их обоснования.
- Регулятор должен быть законодательно подотчетен за действия и решения посредством процедуры обжалования, что формирует репутационную мотивацию регулятора для вынесения решений на основе фактов и обоснованной аргументации.
- Должны быть сформированы механизмы консультаций на постоянной основе с основными заинтересованными сторонами в секторе, в том числе с министерствами, администрациями портов (если применимо) и основными клиентами.
Например, обязанности регулятора железных дорог в Великобритании изложены в Разделе 4 Акта о железных дорог 1993 года.110
Прозрачность и открытость
Прозрачные и открытые процедуры принятия решений в рамках официальных каналов усиливают независимость регулятора и обеспечивают участникам рынка уверенность в отсутствии чрезмерного влияния со стороны правительства или отрасли. Это включает открытость регуляторных процессов и процедур для общественности, а также обнародование всех решений, процедур, назначений, финансовой информации и механизмов обжалования. Коммуникационные каналы должны включать годовые отчеты, постоянно обновляемый сайт и, возможно, телефонную горячую линию.
Подотчетность
Регулятор должен быть подотчетен общественности, которой он служит, отрасли, которую он регулирует и Парламенту, который санкционирует его деятельность. Следовательно, процедуры отчетности регулятора и доступ к информации для клиентов и других заинтересованных сторон должны быть открытыми и прозрачными. Регулятор должен демонстрировать подотчетность в процедурах кадрового обеспечения, полномочиях и принятии решений. Подотчетность также требует последовательной, отчетливой и открытой процедуры обжалования для отрасли для оспаривания решений регулятора.
Безусловно, независимые регуляторы могут повысить свои полномочия и внутренние издержки до необоснованно высокого уровня. Поэтому, должен быть создан механизм сдержек и противовесов посредством структур управления, обязательного обнародования информации, независимого аудита счетов и рассмотрения решений регулятора в судебном порядке. Регуляторы должны представлять годовой отчет Парламенту, включающий финансовые данные, информацию о планировании, достижениях и неудачах, и парламентский орган, например, Комитет по государственным счетам, должен осуществлять надзор..
Последовательность и предсказуемость
Регуляторам необходима достаточная гибкость для совершенствования регуляторного режима посредством адаптации процедур и решений исходя из опыта, приобретенного в процессе осуществления деятельности. Однако, непоследовательные или непредсказуемые изменения регуляторных требований повышают риск для частного сектора, порождая подозрения и ослабляя веру в независимость регулятора, что, таким образом, увеличивает стоимость капитала и не стимулирует инвестиции в отрасль.
Сложность должна быть сведена к минимуму
Минимизация издержек и сложности регулирования является основной задачей построения системы регулирования. Сложность увеличивает издержки для регулятора и отрасли, создает необходимость привлечения дефицитных кадровых ресурсов и может воспрепятствовать коммерческой инициативе. Регулирование должно быть направлено на недопущение ослабления конкурентоспособности сектора железных дорог, особенно с учетом того, что правительства большинства стран заинтересованы в переориентации транспортных потоков от менее экологически безопасных видов транспорта в пользу железной дороги. Регуляторные механизмы должны быть направлены на то, чтобы регулирование ограничивалось только абсолютно необходимыми аспектами, а также на упорядочение регуляторных структур и процедур, оставляя максимально возможное количество рычагов в распоряжении рынка и отрасли.
Институциональные механизмы и кадровое обеспечение
В контексте вышеизложенных принципов существует несколько взаимосвязанных вариантов регуляторных институциональных механизмов.
- Следует ли объединять функции экономического регулирования и регулирования мер безопасности в одном ведомстве?
- Следует ли железной дороге иметь собственного регулятора или находиться в ведении регулятора нескольких секторов?
- Следует ли назначать регулятора в качестве государственного органа или полномочного ведомства (что означает более высокую степень независимости)?
Существует также различные варианты кадрового обеспечения, которые обсуждаются в следующих разделах.
Следует ли объединять экономическое регулирование и регулирование мер безопасности?
Функции по экономическому регулированию и регулированию мер безопасности/технических аспектов может осуществлять одно ведомство, или же эти задачи могут быть возложены на несколько ведомств. Некоторые страны отдают предпочтение нескольким ведомствам, например США, и, первоначально, Великобритания. Впоследствии в Великобритании было принято решение об объединении регулирования мер безопасности и экономического регулирования, что должно было способствовать обеспечению большего учета коммерческого эффекта решений при регулировании мер безопасности. Это создало определенные возможности для некоторого компромисса в вопросах безопасности за счет большего акцента на коммерческий эффект, но преимуществом объединения экономического регулирования и регулирования мер безопасности является использование одних и тех же сотрудников, особенно специалистов по техническим вопросам. Этим решается важный вопрос при формировании регуляторных механизмов, а именно обеспечение беспрепятственной координации действий тех, кто отвечает за различные аспекты регулирования.
Одноотраслевой или многоотраслевой регулятор?
В законодательстве о регуляторе в сфере железных дорог должен учитываться факт наличия других регуляторов, полномочия которых могут являться главенствующими, или же может иметь место дублирование их функций с функциями регулятора в сфере железных дорог. Например, не будет ли целесообразным включить в компетенцию существующих регуляторов вопросы регулирования железных дорог? Или же отдельный регулятор по железным дорогам является лучшим вариантом? В более широком смысле речь идет о том, должно ли регулирование железных дорог входить в компетенцию единого регулятора по железным дорогам или же многоотраслевого регулятора. Во Вставке 9.9 приведены примеры.
Немногие страны с переходной экономикой или развивающиеся страны располагают достаточными ресурсами для создания единого регулятора для сектора железных дорог или даже для транспортного сектора, поэтому в большинстве стран функции регулирования железных дорог осуществляют многоотраслевые регуляторы. Например, в Танзании Управление наземного и морского транспорта осуществляет регулирование экономических и природоохранных аспектов и мер безопасности применительно ко всем транспортным секторам, за исключением воздушного транспорта. Действенное объединение усилий может быть достигнуто посредством регулирования нескольких секторов одним ведомством:
- Опыт, приобретенный в процессе регулирования одного сектора, может быть применен и в отношении других секторов.
- Специалисты (например, юристы) могут привлекаться в работе по нескольких секторам, создавая полноценные рабочие программы и обеспечивая более эффективное и экономичное регулирование.
- В секторе коммунальных услуг и в транспортном секторе присутствует общая необходимость планировании и финансирования долгосрочных капитальных инвестиций, определения тарифов и лицензирования.
- Многоотраслевой регулятор должен содействовать принятию регуляторной политики, которая является более последовательной и прозрачной применительно к секторам.
- Многоотраслевой регулятор в меньшей степени подвержен «регуляторному поглощению», чем одноотраслевой регулятор, поскольку многоотраслевой регулятор имеет более высокий статус и больше полномочий и работает с несколькими отраслями и министерствами.
Многоотраслевые регуляторы могут иметь ряд недостатков:
- Ввиду полномочий и влияния многоотраслевых регуляторов, руководители могут злоупотреблять своим положением. Специальные технические здания отдельных секторов могут оказаться недостаточными; этот фактор риска может быть снижен, если каждый сектор будет представлен на уровне Совета при сохранении технических групп по конкретным секторам на операционном уровне.
- Размер и сравнительная сложность многоотраслевых регуляторов может создать больше проблем при формировании и управлении.
- Больший объем бюрократии может создать задержки в принятии решений.
Ведомство или государственный орган?
Регулятор должен быть создан как независимое ведомство, а не государственный орган, который не обладал бы необходимой независимостью. Регуляторное ведомство, действующее в пределах законодательно установленной компетенции, обеспечит, чтобы решения были последовательными, достаточно предсказуемыми и убедительными для инвесторов, а не основывались на кратковременных политических выгодах, таких как выборы или ограниченность финансовых средств.
Кадровое обеспечение
Во многих странах имеется незначительный или вообще отсутствует опыт независимого регулирования, поэтому ключевое значение приобретает формирование регуляторного потенциалам. Проблема состоит в том, чтобы привлечь и удержать квалифицированных специалистов, которые способны выполнять специфичные и сложные функции, требуемые регулятором.
Регуляторы не должны полагаться на кадровые ресурсы государственного департамента. Для усиления независимости, назначения на должности должны осуществляться независимо от правительства или министра, возможно через независимый совет по назначениям. Срок пребывания в должности членов совета и руководителей должен составлять четыре-пять лет с тем, чтобы они действовали в интересах регулятора, а не предыдущей должности, как правило, в отрасли или в министерстве. Члены совета или руководители могут освобождаться от должности только в исключительных случаях, таких как аморальное поведение или явная некомпетентность. Такой принцип ограждает лиц, принимающих решения, от внешнего давления, что усиливает независимость регулятора. Основания для освобождения от должности должны быть установлены в законодательстве, и эта процедура должна предусматривать действенный механизм сдержек и противовесов, таких как требование ратификации Парламентом.
Эффективный регулятор должен иметь достаточное количество компетентных сотрудников, которые должны обладать знаниями в области права, экономики и технического обеспечения, в зависимости от обязанностей регулятора. Также требуются технические знания в сфере железных дорог для целей регулирования мер безопасности, и, возможно, экономического регулирования, для того, чтобы учитывать реалии железнодорожной отрасли при принятии решений. Поскольку регулятор должен быть катализатором изменений и иметь свежий взгляд на сектор железных дорог, в кадровом составе не должны преобладать бывшие работники железной дороги, которые могут проявлять чрезмерную навязчивость и пытаться руководить функционированием железных дорог.
<< Предыдущая | Следующая >>
110 http://www.railwaysarchive.co.uk/documents/HMG_Act001.pdf.
111 R. Bullock, V. Foster and C. Briceno, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (World Bank, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship-report.
PDF Версия для печати