|
Концепция государственной инфраструктуры
Во Вставке 5.5 представлена краткая характеристика основных структурных вариантов реформирования государственной железной дороги в рамках государственной концепции. Варианты представлены во Вставке 5.5 в порядке возрастания диверсификации отрасли, конкуренции и участия частного сектора, но представленная последовательность и варианты могут быть изменены в зависимости от условий страны:
- коммерциализация существующей ведомственной железной дороги путем отделения ее от государственных директивных и регулирующих органов и учреждения ее в виде государственного предприятия (ГП) или государственной компании (ГК). Этот ключевой шаг навстречу реформам в рамках государственной концепции является недостаточным без далеко идущих предметных мероприятий, включая: (i) создание профессионального и независимого Совета директоров; (ii) выбор на руководящие должности на основании заслуг; (iii) усиление ответственности руководства на основании краткосрочных и среднесрочных целевых показателей хозяйственной деятельности; (iv) создания структур управления хозяйственной деятельностью, ориентированных на рынок и сосредоточенных на профильных функциях; (v) большей свободы в формировании цен; (vi) использования признанных на международном уровне стандартов бухгалтерского учета и аудита хозяйственной деятельности; (vii) и официального заключения соглашений между предприятиями и правительством о предоставлении компенсации за выполнение каких-либо устанавливаемых государством обязательств по оказанию государственных услуг.
- горизонтальное разделение в целях содействия политической децентрализации и передаче субнациональным государственным органам ответственности за финансирование любых обособленных региональных или пригородных перевозок. Вариант 2 предусматривает передачу функций и ответственности коммунальным округам с наивысшей долей участия в предоставлении услуг и изыскании ресурсов для обеспечения их устойчивости. Некоторые модификации этого варианта предусматривают следующее: (i) национальная компания может предоставлять услуги по контракту с местным транспортным управлением; (ii) функции по осуществлению перевозок могут быть переданы местным властям, и перевозки могут осуществляться по сети, находящейся в собственности центрального правительства, на основании соглашений о доступе к сети; или (iii) как местная сеть (в случае ее приемлемой степени обособленности), так и осуществление перевозок могут быть переданы местным властям. Очевидно, что Вариант 2 реализуем только в том случае, если субнациональное правительство обладает финансовым и административным потенциалом для выполнения этих функций.
- местные власти предоставляют концессию или франшизу посредством конкурсных торгов на осуществление региональных или пригородных перевозок. Национальное правительство может принять ответственность за концессии, если субнациональное правительство не обладает финансовым и административным потенциалом. 60. В принципе, национальная государственная компания может конкурировать с частными операторами поездов за получение концессии, которая может распространяться на местную железнодорожную инфраструктуру. Во Вставке 5.5 представлена модель частного оператора поездов, работающего на условиях концессии на основании контракта на доступ к сети совместного пользования, управляемой национальной железнодорожной компанией. Концессия на осуществление перевозок такого типа должна периодически выставляться на конкурсные торги в целях обеспечения конкуренции.
- правительство принимает политический курс на отделение железнодорожных грузовых перевозок в виде независимой коммерческой государственной компании. Грузовые перевозки отделяются от пассажирских перевозок, штат и текущие оборотные активы грузоперевозок переводятся в новую компанию, имеющую отдельные счета, Совет директоров и акционеров, которые являются независимыми от других компонентов железнодорожного бизнеса. Компания работает на основании контракта на доступ к сети, заключенного с головной компанией пассажирского транспорта. Такое разделение проводится с учетом различий между пользователями грузового и пассажирского транспорта, потребности в обслуживании и экономические движущие факторы, не говоря уже о различных политических аспектах, которые, как правило, приводят к выделению большего количества ресурсов для пассажирских перевозок, когда пассажирские и грузовые перевозки осуществляются в рамках единой корпорации.61
- государство частично или полностью приватизирует обособленную компанию грузовых железнодорожных перевозок; варианты приватизации включают первоначальное публичное предложение, продажу в рамках отрасли или концессию. Если национальный потенциал достаточен для предложения и регулирования доступа к государственной железнодорожной сети, приватизация железнодорожных грузовых перевозок полностью согласуется с сохранением железнодорожной сети в собственности и под контролем государства. Приватизация государственного оператора железнодорожных грузовых перевозок на основе исключительного права может быть оправдана (вариант рассмотрен во Вставке 5.5), если рынок не в состоянии поддерживать конкуренцию в сфере железнодорожных перевозок. Однако в случае стимулирования конкуренции в сфере железнодорожных грузовых перевозок, можно привести доводы в пользу установления периода исключительных прав до реализации политики прав доступа к железнодорожным путям, что предоставит компании, привыкшей к сдерживающим факторам государственного сектора, достаточно времени, чтобы подготовиться к работе в условиях конкуренции.
- введение определенной степени конкуренции на рынке грузоперевозок посредством предоставления специальных или общих прав доступа к железнодорожным путям для квалифицированных частных компаний, осуществляющих грузоперевозки. Этот вариант предполагает прямую рыночную конкуренцию, если это позволяет масштаб рынка грузоперевозок, но он может привести к экономически неоправданной фрагментации рынка в странах с более низкой плотностью грузоперевозок. В принципе, права стороннего доступа могут существовать параллельно с сохранением железнодорожных грузовых перевозок под управлением государственного сектора; примером являются страны ЕС. Однако, новые частные операторы могут «снять сливки», выбрав для себя наиболее рентабельные перевозки и оставив государственному оператору железнодорожных грузоперевозок неустойчивый в финансовом отношении пакет перевозок, частично ввиду того, что государственный оператор является менее маневренным в коммерческом отношении и сталкивается с большим количеством институциональных ограничений. В качестве альтернативы, более рациональная в коммерческом отношении стратегия реформ заключается в приватизации государственной железнодорожной компании на первом этапе (Вариант 5), а затем создании конкуренции в сфере железнодорожных грузоперевозок (Вариант 6). Это позволило бы государству продать «сливки» до того, как другие получат разрешение их снять.
- вертикальное обособление национальной железнодорожной инфраструктуры от всех операторов перевозок. Анализ во Вставке 5.5 основывается на допущении о предварительном разделении местных пассажирских перевозок и железнодорожных грузоперевозок, и подразумевает корпоративное разделение междугородних пассажирских перевозок с образованием одной или нескольких компаний-операторов междугородних поездов. Горизонтальное разделение компаний-операторов междугородних пассажирских перевозок, находящихся в государственной собственности, может обеспечить большую коммерческую независимость и ориентацию на рынок. Также, создание отдельной компании-оператора железнодорожной сети может обеспечить создание более автономной нейтральной структуры для справедливого и прозрачного управления режимом доступа к железнодорожным путям, хотя это и не является существенным для реализации механизмов доступа к железнодорожным путям.
- максимальная диверсификация государственной структуры за счет конкуренции и участия частного сектора Приватизация междугородних пассажирских перевозок на условиях франшиз или концессий на один вид перевозок, регион или коридор.
Анализ, приведенный во Вставке 5.5, показывает, что сохранение железнодорожной сети в собственности и под контролем государства совместимо с диверсифицированной, рыночно-ориентированной конкурентной структурой отрасли, характеризующейся значительным уровнем участия частного сектора. Вставка 5.5 показывает, что согласованная программа реформ может быть построена на изменении порядка приоритетности и разработки вариантов.
В ситуационных исследованиях, описанных в настоящем Сборнике, представлены примеры этих вариантов в международном контексте, а также указаны отрасли и компании, которые были созданы в результате их применения. Как правило, степень сложности вариантов повышается от Варианта 1 к Варианту 8; в связи с этим, каждая страна должна оценить свой потенциал в части реализации и управления выбранной структурой.
<< Предыдущая | Следующая >>
60 Примеры различных подходов включают, например, концессии на пассажирские железнодорожные перевозки в Буэнос-Айресе, предлагаемые национальным правительством (включая метро), и на услуги метро и пригородных железнодорожных перевозок в Рио-де-Жанейро, предлагаемые правительством штата.
61 Вариант 4 предполагает, что для традиционной железной дороги существенной является функция пассажирских перевозок, что компания грузоперевозок должна быть отделена и что сеть и пассажирские перевозки сохранят корпоративную связь. Однако, в случае превалирования грузовых железнодорожных перевозок и периферийной роли пассажирских перевозок, горизонтальное разделение, направленное на выделение пассажирских перевозок в рамках отдельной компании, осуществляющей перевозки, приведет к тому, что вертикально интегрированная компания грузоперевозок сохранит роль ключевой железной дороги общего пользования, предлагающей компании пассажирских перевозок доступ к сети на условиях контракта.
|
PDF Версия для печати