Формирование регуляторных механизмов



Регуляторные механизмы

Законодательство и регуляторные механизмы
Регуляторные механизмы представляют собой методы осуществления регулирования. Их предназначение должно быть установлено в базовом законодательстве, которое должно определить общие основы, включая цели политики, критерии и порядок применения механизмов. Законодательство должно предусматривать все целесообразные регуляторные меры.

Самым простым и наиболее часто применяемым регуляторным механизмом является регулирование на основе правил, такое как тарифный контроль. В противоположность такому подходу, по мере коммерциализации и приватизации железных дорог была внедрена система контрактов. Наиболее важными являются лицензии и концессии или франшизы. Лицензирование представляет собой форму дискреционного регулирования, которое может охватывать экономические аспекты, вопросы безопасности и охраны окружающей среды. Концессии или франшизы охватывают только экономические аспекты. В следующих разделах обсуждаются указанные контрактные механизмы.

Лицензирование
Лицензия на осуществление деятельности фактически является контрактом между регулятором и компанией; регулятор может реализовывать дискреционные права при использовании своих полномочий. Будучи контрактом, лицензия устанавливает обязанности, распределение риска и процедуры исполнения. В частности, в лицензии указываются права и обязанности получателя лицензии и предоставляется разрешение на осуществление деятельности. Компания, имеющая лицензию, должна соблюдать условия лицензии, демонстрирующие ее пригодность для эксплуатации объектов с учетом финансовых и управленческих возможностей, а также согласованные подходы к вопросам безопасности и охраны окружающей среды, обязательства по обслуживанию клиентов и предоставлению информации. Регулятор и железнодорожная компания согласовывают лицензионное соглашение, в котором установлены все условия лицензии. С примером таких условий для компании Network Rail, охватывающих широкий спектр регуляторных вопросов, можно ознакомиться на сайте Департамента регулирования железных дорог Великобритании. 99

Лицензия является договорным контрактом. Это означает, что в большинстве случае изменения могут быть внесены только по взаимному согласию сторон. Тем не менее, регулятор должен быть наделен полномочиями вводить изменения в отношении любых операторов, которые не согласны с его предложениями, а операторы должны иметь право обжалования или обращения в орган по вопросам конкуренции или иные апелляционные органы с требованием о проведении расследования.

Лицензирование может также использоваться вместе с концессиями (или франшизой), хотя концессионер может быть освобожден от некоторых условий лицензии, если соблюдение условий лицензии подтверждено органом, предоставляющим концессию. В идеале, лицензия должна выдаваться существующим лицензирующим органом (возможно, регулятором), а не органом, предоставляющим концессию. Концессионеры, которые по какой-либо причине не смогли получить лицензию, не должны иметь права на осуществление деятельности. Концессия должна предоставляться только после выдачи лицензии регулятором, за исключением случаев, когда деятельность не может быть начата до того, как будут построены новые объекты. В этом случае, концессионное соглашение потребуется раньше, чем лицензия на осуществление деятельности.

Однако, одновременное использование лицензирования и концессий имеет ряд недостатков, поскольку необходимо участие нескольких государственных органов, и многие страны не располагают соответствующими ресурсами. Самым простым решением может стать использование концессий и компенсация недостающих положений концессионного контракта посредством включения пункта об урегулировании споров.

Концессии
Основные элементы концессий
Концессии отличаются от полной продажи всего бизнеса и обычно используется в целях формирования конкуренции за право обслуживания рынка, а не конкуренции на рынке.100 Как правило, правительство сохраняет за собой право собственности, а концессионер приобретает право пользования в течение срока действия контракта.101 Концессия является формой регулирования, но, при этом, может потребоваться дополнительное дискреционное регулирование.

Структура концессии зависит от контрактных прав, начиная от права эксплуатации нескольких линий и до права строительства и эксплуатации всей национальной или международной железной дороги. Концессиями могут быть:

  • Негативная концессия (как правило, для убыточных перевозок пассажиров), при которой тарифы и услуги обычно регулируются и государство производит оплату концессионеру.
  • Коммерческая концессия – операторы платят государству за право осуществления деятельности, обычно грузоперевозок, без регулирования тарифов или услуг.
  • Сочетание вышеуказанных двух вариантов.

Рекомендации по составлению контракта коммерческой концессии приведены в .

Регулирование в рамках концессионной системы
В рамках концессионной системы регулирование может быть таким же простым, как и при исполнении контрактов.102 Альтернативно, регуляторные функции могут быть разделены между органом, ответственным за мониторинг концессий (правительство или государственный орган), и независимым регулятором. Независимый регулятор может обеспечить частному инвестору больше уверенности посредством контроля действий государства или недопущения расторжения контракта органом, ответственным за мониторинг концессий, до того, как концессионер получит возможность устранения проблем. Такой механизм должен обеспечить предложение более привлекательных цен участниками торгов, поскольку он снижает предполагаемые регуляторные риски. Во Вставке 9.7 представлен опыт Аргентины по реализации концессий и регулированию в секторе железных дорог.

Регуляторы могут прибегать к арбитражному разбирательству в случае, если инвесторы демонстрируют оппортунистическое отношение, например, предъявляют требования о пересмотре контрактов или же не выполняют контракты. Это стало типичной ситуацией для концессий в Африке104, но ни в одной африканской стране нет эффективного регулятора в секторе железных дорог, который мог бы провести арбитражное разбирательство или обеспечить выполнение соглашений в принудительном порядке. Во Вставке 9.8 приведены примеры концессий в секторе железных дорог в Африке.

Концессионные схемы имеют ряд ограничений по сравнению с дискреционным регулированием. Поскольку многие обстоятельства не возможно спрогнозировать на момент подписания контракта, контракты являются неполными и установленные правила не могут предусмотреть все возможные ситуации. Регуляторные процедуры являются низкозатратной заменой или дополнением неполных контрактов.

Если бы применялось дискреционное регулирование, многие неудачные концессии могли бы быть усовершенствованы для того, чтобы сделать их более эффективными.105 Органы, отвечающие за мониторинг концессий, которые являются государственными ведомствами или зависят от государства, не должны рассматривать жалобы клиентов или заниматься вопросами безопасности, поскольку государство имеет заинтересованность в защите интересов концессионера. Регуляторы должны быть независимы от государства и железнодорожной отрасли с тем, чтобы они могли рассматривать апелляционные жалобы по принятым решениям без обращения в суды. Независимый экономический регулятор может действовать как арбитр в спорах по концессионному контракту или в случае несоблюдения его положений.

В принципе, при концессионной схеме экономическое регулирование должно носить пассивный характер, означая, что регулятор должен реагировать на жалобы, нежели инициировать расследование, и использовать мягкий подход, особенно ввиду того, что дорожные службы во многих случаях интенсивно конкурируют друг с другом. Однако, могут потребоваться следующие действия со стороны регулятора:

  • Мониторинг доминирующего положения на рынке в случае, если концессионер получает значительную долю железнодорожного рынка; а также мониторинг мер по противодействию злоупотреблению монопольным положением.
  • Принятие и изучение жалоб касательно доступа и дискриминационной практики.
  • Дискриминация перевозчиков в плане доступа.
  • Обеспечение равного доступа к объектам инфраструктуры для новых операторов, при наличии оснований.
  • Консультирование министра в случае, если, например, концессионер желает прекратить оказание услуг.

Министр также может иметь полномочия, закрепленные в законодательстве или в концессионном соглашении, требовать от регулятора проведения анализа обоснованности предлагаемого повышения тарифов в контексте концессионного соглашения в случае, если орган, отвечающий за мониторинг концессий, не обладает соответствующим опытом.

Большинство стран Латинской Америки и Африки предпочли концессии лицензированию ввиду отсутствия традиций независимого регулирования. Однако, после завершения транзакции, концессионер получает значительный левередж, что может создать проблемы.108 На практике, как концессионер, так и государство зачастую не выполняли своих обязательств.

Особые аспекты регулирования при концессионных контрактах
В рамках концессионных соглашений в странах Латинской Америки и Африки экономическое регулирование в большинстве случаев ограничивается субсидируемыми тарифами на перевозки пассажиров; аннулирование исключительного права концессионного соглашения возможно только в случае злоупотребления монопольным положением. Однако, исключительное право редко аннулируется, поскольку объемы перевозок в редких случаях достаточны для обеспечения более одного оператора. Кроме того, в некоторых концессионных контракта вопрос эксклюзивности не оговаривается, и, поэтому, концессионеры считают, что исключительное право существует, тогда как правительства придерживаются противоположной точки зрения. В целом, в странах Латинской Америки и Африки структура и регулирование контрактов требуют совершенствования, и этому мог бы способствовать независимый регулятор, наделенный соответствующими полномочиями.

Строительство новых железнодорожных линий
В некоторых случаях концессионеры могут быть заинтересованы в том, чтобы новые линии не строились, поскольку они могут создать конкуренцию линии, обслуживаемой в рамках концессии. В концессионном соглашении должно быть оговорено, что государство не будет субсидировать (или даже утверждать) строительство таких линий в течение установленного периода.

Железнодорожные линии в районах горных работ
Во многих странах железнодорожные линии для вывоза угля или полезных ископаемых, которые обычно строятся специально для этих целей и принадлежат горнодобывающим компаниям или их дочерним компаниям, как правило, функционируют в рамках концессий. Иногда правительство решает, что государственные интересы будут обеспечены в большей степени, если обязать концессионера предоставить доступ другим горнодобывающим компаниям или иным организациям. Например, в последние годы в Пилбаре, Австралийский суд по вопросам конкуренции потребовал от горнодобывающих компаний, владеющих железнодорожной линией, предоставить доступ другим горнодобывающим компаниям. Однако, поскольку у владельцев линии были стимулы для продажи свободных мощностей линии, ставится под сомнение необходимость или целесообразность регуляторных интервенций в отношении таких линий.

Конкуренция
Конкуренция среди железнодорожных компаний возможна, если железнодорожные линии обслуживают одни и те же рынки, но только при наличии достаточной экономии плотности. В противном случае, очень редко присутствует экономическая целесообразность обслуживания коридора несколькими линиями. Например, в Мексике конкуренция в системе железнодорожных концессий была призвана подсоединить производственные объекты посредством железнодорожной линии, находящейся в совместной собственности, к нескольким железнодорожным системам, каждая из которых обслуживает конкретный порт.

Продолжительность концессионного контракта
Контракты с длительным сроком действия стимулируют инвестиции в основные фонды, развитие рынка и применение надлежащих методов управления. Поскольку большинство активов железной дороги имеют продолжительный срок службы и инфраструктура железных дорог является недвижимой, срок действия концессионных контрактов должен быть соразмерным. В странах Африки, например, концессии предоставляются обычно на 15-30 лет.109 Однако, целесообразно предусмотреть определенные сроки периодического обзора для оценки прогресса.

Франшизы на перевозки пассажиров по железной дороге представляют собой форму концессии, но, как правило, не предусматривают ответственность за железнодорожную инфраструктуру. В Великобритании срок действия франшиз составляет, как правило, 7-10 лет, хотя планируется увеличить их продолжительность; в странах Европы срок действия франшизы даже короче. Краткосрочные франшизы усиливают конкуренцию «за рынок» и упрощают возможности государственного сектора по повышению эффективности. При этом, однако, краткосрочные франшизы лишают концессионеров стимулов направлять инвестиции в основные фонды, обучение персонала и развитие или же осуществлять меры по экономии затрат на постоянной основе. Это может переложить ответственность за инвестиции на государственный сектор.

    

99 http://www.rail-reg.gov.uk/server/show/nav.2159.
100 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003).
101 В случае новой инфраструктуры, право собственности либо возвращается государству по окончании срока действия концессии или же может быть передано государству по мере ввода в эксплуатацию; при этом, концессионеру разрешено использовать объекты инфраструктуры.
102 Estache and de Rus, Privatizing and Regulation of Transport Infrastructure, (World Bank Institute Development Studies, 2000).
103 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003).
104 R. Bullock, V. Foster and C. Briceno, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (World Bank, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship-report.
105 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003).
106 R. Bullock, Review of Selected Railway Concessions in Sub-Saharan Africa, (World Bank, 2006). http://www4.worldbank.org/afr/ssatp/Resources/WorldBank-WorkingPapers/ESW-RailwayConcessions.pdf and R. Bullock, Results of railway privatization in Africa, (World Bank, 2005). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/Resources/336291-1227561426235/5611053-1229359963828/tp-8_africa_rail_concessions_web.pdf
107 Ibid.
108 R. Sharp, Results of Railway Privatization in Latin America, (World Bank, 2005). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/Resources/336291-1227561426235/5611053-1229359963828/TP-6_LAC_Railways_Concessions_web.pdf.
109 R. Bullock, V. Foster and C. Briceno, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (World Bank, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship-report.
Копирайт ©  Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация