|
Регуляторные механизмы Законодательство и регуляторные механизмы Регуляторные механизмы представляют собой методы осуществления регулирования. Их предназначение должно быть установлено в базовом законодательстве, которое должно определить общие основы, включая цели политики, критерии и порядок применения механизмов. Законодательство должно предусматривать все целесообразные регуляторные меры. Самым простым и наиболее часто применяемым регуляторным механизмом является регулирование на основе правил, такое как тарифный контроль. В противоположность такому подходу, по мере коммерциализации и приватизации железных дорог была внедрена система контрактов. Наиболее важными являются лицензии и концессии или франшизы. Лицензирование представляет собой форму дискреционного регулирования, которое может охватывать экономические аспекты, вопросы безопасности и охраны окружающей среды. Концессии или франшизы охватывают только экономические аспекты. В следующих разделах обсуждаются указанные контрактные механизмы. ЛицензированиеЛицензия на осуществление деятельности фактически является контрактом между регулятором и компанией; регулятор может реализовывать дискреционные права при использовании своих полномочий. Будучи контрактом, лицензия устанавливает обязанности, распределение риска и процедуры исполнения. В частности, в лицензии указываются права и обязанности получателя лицензии и предоставляется разрешение на осуществление деятельности. Компания, имеющая лицензию, должна соблюдать условия лицензии, демонстрирующие ее пригодность для эксплуатации объектов с учетом финансовых и управленческих возможностей, а также согласованные подходы к вопросам безопасности и охраны окружающей среды, обязательства по обслуживанию клиентов и предоставлению информации. Регулятор и железнодорожная компания согласовывают лицензионное соглашение, в котором установлены все условия лицензии. С примером таких условий для компании Network Rail, охватывающих широкий спектр регуляторных вопросов, можно ознакомиться на сайте Департамента регулирования железных дорог Великобритании. Лицензия является договорным контрактом. Это означает, что в большинстве случае изменения могут быть внесены только по взаимному согласию сторон. Тем не менее, регулятор должен быть наделен полномочиями вводить изменения в отношении любых операторов, которые не согласны с его предложениями, а операторы должны иметь право обжалования или обращения в орган по вопросам конкуренции или иные апелляционные органы с требованием о проведении расследования. Лицензирование может также использоваться вместе с концессиями (или франшизой), хотя концессионер может быть освобожден от некоторых условий лицензии, если соблюдение условий лицензии подтверждено органом, предоставляющим концессию. В идеале, лицензия должна выдаваться существующим лицензирующим органом (возможно, регулятором), а не органом, предоставляющим концессию. Концессионеры, которые по какой-либо причине не смогли получить лицензию, не должны иметь права на осуществление деятельности. Концессия должна предоставляться только после выдачи лицензии регулятором, за исключением случаев, когда деятельность не может быть начата до того, как будут построены новые объекты. В этом случае, концессионное соглашение потребуется раньше, чем лицензия на осуществление деятельности. Однако, одновременное использование лицензирования и концессий имеет ряд недостатков, поскольку необходимо участие нескольких государственных органов, и многие страны не располагают соответствующими ресурсами. Самым простым решением может стать использование концессий и компенсация недостающих положений концессионного контракта посредством включения пункта об урегулировании споров. КонцессииОсновные элементы концессий Концессии отличаются от полной продажи всего бизнеса и обычно используется в целях формирования конкуренции за право обслуживания рынка, а не конкуренции на рынке. Как правило, правительство сохраняет за собой право собственности, а концессионер приобретает право пользования в течение срока действия контракта. Концессия является формой регулирования, но, при этом, может потребоваться дополнительное дискреционное регулирование. Структура концессии зависит от контрактных прав, начиная от права эксплуатации нескольких линий и до права строительства и эксплуатации всей национальной или международной железной дороги. Концессиями могут быть:
Рекомендации по составлению контракта коммерческой концессии приведены в Приложении 4. Регулирование в рамках концессионной системы Регуляторы могут прибегать к арбитражному разбирательству в случае, если инвесторы демонстрируют оппортунистическое отношение, например, предъявляют требования о пересмотре контрактов или же не выполняют контракты. Это стало типичной ситуацией для концессий в Африке , но ни в одной африканской стране нет эффективного регулятора в секторе железных дорог, который мог бы провести арбитражное разбирательство или обеспечить выполнение соглашений в принудительном порядке. Во Вставке 9.8 приведены примеры концессий в секторе железных дорог в Африке.Концессионные схемы имеют ряд ограничений по сравнению с дискреционным регулированием. Поскольку многие обстоятельства не возможно спрогнозировать на момент подписания контракта, контракты являются неполными и установленные правила не могут предусмотреть все возможные ситуации. Регуляторные процедуры являются низкозатратной заменой или дополнением неполных контрактов. Если бы применялось дискреционное регулирование, многие неудачные концессии могли бы быть усовершенствованы для того, чтобы сделать их более эффективными. Органы, отвечающие за мониторинг концессий, которые являются государственными ведомствами или зависят от государства, не должны рассматривать жалобы клиентов или заниматься вопросами безопасности, поскольку государство имеет заинтересованность в защите интересов концессионера. Регуляторы должны быть независимы от государства и железнодорожной отрасли с тем, чтобы они могли рассматривать апелляционные жалобы по принятым решениям без обращения в суды. Независимый экономический регулятор может действовать как арбитр в спорах по концессионному контракту или в случае несоблюдения его положений.В принципе, при концессионной схеме экономическое регулирование должно носить пассивный характер, означая, что регулятор должен реагировать на жалобы, нежели инициировать расследование, и использовать мягкий подход, особенно ввиду того, что дорожные службы во многих случаях интенсивно конкурируют друг с другом. Однако, могут потребоваться следующие действия со стороны регулятора:
Министр также может иметь полномочия, закрепленные в законодательстве или в концессионном соглашении, требовать от регулятора проведения анализа обоснованности предлагаемого повышения тарифов в контексте концессионного соглашения в случае, если орган, отвечающий за мониторинг концессий, не обладает соответствующим опытом. Большинство стран Латинской Америки и Африки предпочли концессии лицензированию ввиду отсутствия традиций независимого регулирования. Однако, после завершения транзакции, концессионер получает значительный левередж, что может создать проблемы. На практике, как концессионер, так и государство зачастую не выполняли своих обязательств.Особые аспекты регулирования при концессионных контрактах Строительство новых железнодорожных линий Железнодорожные линии в районах горных работ Конкуренция Продолжительность концессионного контракта Франшизы на перевозки пассажиров по железной дороге представляют собой форму концессии, но, как правило, не предусматривают ответственность за железнодорожную инфраструктуру. В Великобритании срок действия франшиз составляет, как правило, 7-10 лет, хотя планируется увеличить их продолжительность; в странах Европы срок действия франшизы даже короче. Краткосрочные франшизы усиливают конкуренцию «за рынок» и упрощают возможности государственного сектора по повышению эффективности. При этом, однако, краткосрочные франшизы лишают концессионеров стимулов направлять инвестиции в основные фонды, обучение персонала и развитие или же осуществлять меры по экономии затрат на постоянной основе. Это может переложить ответственность за инвестиции на государственный сектор. << Предыдущая | Следующая >>
|