Функции государства



Национальная транспортная стратегия

Сектор железных дорог попадает под действие общей государственной политики и мер в отношении транспортного сектора в целом. Транспортная стратегия формулирует цели для всего сектора и затем определяет последовательные принципы и приоритетные направления использования государственных ресурсов для достижения целей сектора.

Во многих странах отсутствует отчетливая и документально оформленная национальная транспортная стратегия. Тем не менее, существует общая система, вне зависимости от того, является ли она стратегически последовательной, и суть и постоянство составляющих этой системы определяют перспективы ее участников.

Национальные транспортные стратегии могут различаться, но цели и принципы государственной транспортной политики должны быть последовательными применительно к сектору в целом, вне зависимости от вида транспорта. Аналогично, в инструментах государственной политики следует избегать очевидного конфликта между видами транспорта. Однако, достижение этого может оказаться непростой задачей, поскольку политика государственных инвестиций в инфраструктуру, возмещения инфраструктурных затрат, налогообложения транспортного сектора, регламенты по охране окружающей среды и безопасности, наряду с прочими аспектами, разрабатываются различными группами специалистов, преследующих разные цели, в разных транспортных департаментах и на основе различных экономических принципов и механизмов.

В большинстве стран спрос на транспортные услуги в значительной степени определяется конъюнктурой рынка, но предложение этих услуг во многом зависит от государственной политики финансирования государственной инфраструктуры. В развивающихся странах большинство перевозок пассажиров и грузов осуществляется по сети государственных железных дорог, также как и большинство грузоперевозок автомобильным транспортом, автобусное сообщение и движение личных транспортных средств осуществляется по государственным автомобильным дорогам. Однако, государственное финансирование на цели развития и обеспечения функционирования сети каждого вида транспорта (и других государственных сетей, таких как авиаперевозки или внутренний водный транспорт) не всегда увязано с общей национальной транспортной стратегией или оценками, охватывающими несколько видов транспорта. Аналогично, регулирование инфраструктуры и ценовая политика обычно определяются независимо друг от друга. Оба фактора влияют на перспективы и потенциал секторов, в которых используются объекты инфраструктуры, финансируемые государством.

В большинстве стран правительства рассматривают дорожную систему в качестве «актива государственного значения», при этом государство отвечает за планирование и финансирование модернизации, расширения и содержания сети автомобильных дорог, за исключением небольшого количества платных дорог. Ответственность государства за сеть автомобильных дорог воспринимается как должное, и существуют национальные государственные органы, занимающиеся вопросами планирования, финансирования и управления дорожными сетями на постоянной основе.

В отличие от этого, развитие сети железных дорог в большинстве случаев воспринимается как внутреннее дело сектора, и любое государственное финансирование или инвестиции, кроме как для реализации престижных проектов, считается временным исключением, которого можно избежать, если железные дороги будут реструктуризированы или приватизированы. В реальности, национальным железным дорогам выделяется значительный объем государственных средств, но это финансирование обычно не носит системный характер и выделяется неохотно в суммах, которые устанавливаются произвольно. В результате такого непредсказуемого притока средств, финансовые директора многих железнодорожных организаций с трудом пытаются найти баланс между зачастую неудовлетворительно структурированной системой финансирования дефицита, субсидированием тарифов, необходимостью устранения превышения межремонтных сроков и модернизацией железнодорожной сети.

В действительности, как показывает международный опыт, полное возмещение затрат на содержание объектов инфраструктуры напрямую за счет пользователей железных дорог нереально в большинстве стран, за исключением стран с наиболее высокой интенсивностью транспортных потоков, особенно грузоперевозок. Полное возмещение затрат включало бы общие капитальные расходы на строительство, обновление или расширение инфраструктурных сетей железных дорог.66 Но, при этом, полное возмещение затрат невозможно и не ожидается от национальных железных дорог, кроме как от магистральных линий.

Высказываются аргументы не в пользу обеспечения паритета государственного финансирования, а экономической целесообразности государственных инвестиций в каждый вид транспорта. Обеспечение рационального и экономически оправданного баланса между видами транспорта возможно только на основе национальной транспортной стратегии, устанавливающей единые цели политики и последовательные индикативные показатели эффективности государственных инвестиций.

Аналогично, если в отношении различных видов транспорта действуют разные стандарты и регламенты, национальные регламенты по вопросам безопасности и охраны окружающей среды могут влиять на эксплуатационные издержки видов транспорта, предопределяя, таким образом, выбор пользователей. Регламенты включают лицензирование вхождения на рынок, стандарты подготовки водителей и операторов, экологические нормы по транспортным средствам, предельные нормы нагрузки, часы работы, правила перевозки опасных грузов и т.д. Зачастую, без видимых причин, стандарты различаются по подсекторам транспортной отрасли, что влияет на конкурентоспособность видов транспорта.

Обеспечение последовательного подхода ко всем видам транспорта в национальной транспортной стратегии является непростой задачей. Методологии единого учета и отнесения издержек и принципы расчета издержек должны быть разработаны и применены к сегментам инфраструктуры с тем, чтобы избежать конкурентных искажений между видами транспорта. Следует также разработать методы сравнения несопоставимых воздействий на окружающую среду и безопасность.

Национальные транспортные стратегии должны содействовать определению принципов и инструментов политики в широком контексте, таких как управление сектором, функции государства и частного сектора, степень конкуренции, меры, необходимые для обеспечения координации и интеграции между видами транспорта, характер регулирования, последовательные принципы ценообразования по видам транспорта, отражающие издержки и позволяющие избежать искажений в выборе пользователей, учет положений стратегий борьбы с глобальным потеплением в транспортной политике, обеспечение равенства для удовлетворения транспортных потребностей уязвимых групп населения и жителей отдаленных районов и обеспечение норм безопасности. Роль государства в создании равных условий для всех видов транспорта, возможно, является самой сложной задачей, но лучше пытаться решить эту задачу с некоторыми недостатками, чем вообще не предпринимать никаких действий.

    

66 Даже в странах с высокой интенсивностью движения, за счет железнодорожных коридоров с наибольшей интенсивностью перевозок, как правило, финансируются инфраструктурные издержки менее загруженных участков железнодорожной сети.
Копирайт ©  Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация