Покупка услуг железной дороги



Контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг

При подготовке контракта на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг необходимо идентифицировать обязательства по оказанию государственных услуг и затем определить принципы оплаты.

Обязательства по оказанию государственных услуг, являющиеся результатом прямых указаний правительства, должны быть наиболее простыми для определения. Однако, если обязательства не являются прямыми, железная дорога должна провести детализированный анализ своей деятельности для того, чтобы выбрать услуги и тарифы, которые она предложила бы в условиях коммерческой свободы. Затем она может представить правительству перечень различий в услугах и тарифах в рамках фактического и коммерческого сценариев. Это даст возможность правительству сбалансировать социальные цели и посильность для бюджета путем выбора обязательств, продолжение выполнения которых будет запрошено у железной дороги. Эти обязательства и будут являться обязательствами по оказанию государственных услуг.

В идеале, оплата обязательств по оказанию государственных услуг должна покрывать все коммерческие чистые расходы на оказание услуги. В случае обязательства по услугам, оценка затрат должна равняться реальной стоимости оказания услуги, включая доходность капитала за вычетом доходов от услуг.72 В случае обязательства по ценам, оценка затрат должна равняться объему чистых доходов, утраченных ввиду принятия ценового обязательства с учетом роста стоимости за счет обеспечения мощностей для удовлетворения любого увеличения спроса. Такие уровни оплаты должны быть взяты за основу контракта на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг, заключаемого с правительством. Однако, если правительство проявляет сдержанность в вопросе финансирования неденежных расходов на амортизацию и доходности капитала (которые оно в любом случае могло профинансировать в форме дотаций), минимальный уровень оплаты не должен ставить железную дорогу в худшее финансовое положение за счет выполнения обязательств по оказанию государственных услуг. Однако, в этом случае обновление основных фондов для выполнения обязательств по оказанию государственных услуг должно будет оплачиваться за счет будущих государственных дотаций железной дороге.

В рамках контрактной системы выполнения обязательств по оказанию государственных услуг, отчетные позиции государственного заказчика и отчетные позиции железной дороги должны быть четко разграничены, как показано в , для того, чтобы дать заказчику возможность объективной оценки эффективности выполнения обязательств железной дорогой.

В принципе, контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг могут обеспечить более высокий уровень прозрачности и подотчетности государственного управления и организационной эффективности, что позволит усовершенствовать обе составляющие. На практике, однако, в секторе железнодорожных пассажирских перевозок такие контракты не являются однозначными ввиду концептуальных, бюджетных, технических и политических причин.

Концептуальные причины
Система контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг подходит для сектора с профильным набором потенциально рентабельных видов деятельности, и в крайнем случае, еще одним набором обязательств, которые могут быть выделены, изолированно оценены в стоимостном плане и предъявлены государству к оплате. Однако, финансовое моделирование показывает, что железнодорожные перевозки пассажиров не могут функционировать без долговременной бюджетной поддержки даже на реальном уровне «ресурсы-стоимость», за исключением лишь некоторых ситуаций, таких как междугородние железнодорожные коридоры с плотным движением.73 В большинстве случаев, услуги по железнодорожным перевозкам пассажиров далеки от возмещения всех этих «эффективных» эксплуатационных издержек и расходов на инфраструктуру. Проблема обеспечения полной коммерческой жизнеспособности является еще более острой для «пиковых» пригородных направлений или региональных маршрутов, используемых в гораздо меньшей степени. Во многих странах вряд ли можно найти хотя бы один железнодорожный маршрут, который является или мог бы являться рентабельным в полном коммерческом смысле. В таких обстоятельствах перечень обязательств на оказание государственных услуг с индивидуально установленными ценами заполнил бы все расписание, став обременительным и непрактичным решением.

Бюджетные причины
В принципе, контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг в равной степени применимы как к рентабельным, так и нерентабельным железным дорогам. Однако, если национальные железные дороги являются рентабельными74, должностные лица, отвечающие за планирование государственного бюджета стремятся избегать контрактной модели таких обязательств. Вместо этого, они предпочитают вариант, когда железная дорога выполняет обязательства за счет внутреннего перекрестного субсидирования. Такой аргумент не выглядит убедительным с точки зрения экономической эффективности, поскольку он косвенно поддерживает идею внутреннего налогообложения одних потребителей для поддержки других категорий потребителей. Но, тем не менее, он является убедительным для правительств, испытывающих финансовые сложности и вынужденных принимать непростые бюджетные решения; они могут наблюдать на практике, что многие другие сетевые отрасли, такие как почтовые услуги, телефонные сети, широкополостные сети, теле- и радиовещание, электроснабжение, водоснабжение и другие во зачастую осуществляют существенное внутриотраслевое перекрестное субсидирование между группами потребителей.

Технические причины
Использование контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг применительно к железным дорогам создает проблему достоверности оценки чистой стоимости конкретных услуг, что является сложным процессом. Эксплуатация железных дорог предполагает совместные и общие затраты, и, поэтому, отнесение некоторых затрат будет осуществляться на основе профессионального суждения. Таким образом, наличие высокого уровня профессионализма в учетных методологиях железных дорог имеет важнейшее значение для получения оценок, которые могли бы удовлетворить скептиков в министерствах финансов, которые должны верифицировать тарифы.

Политические причины
Наконец, экономический рационализм модели контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг не очень хорошо согласуется с политическим рационализмом. Есть вероятность, что правительства будут стремиться повлиять на транспортные услуги или тарифы в интересах определенных категорий или групп избирателей, оставляя услуги или тарифы для всех остальных категорий на откуп коммерческой дисциплине рынка. Опыт показывает, что политические интересы большинства правительств не столь легко разделимы.

Ввиду всех этих причин, внедрение контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг является непростой задачей. Более того, даже после их согласования, есть примеры в странах Латинской Америки и Африки, когда правительства в конечном итоге отказывались от их выполнения под давлением министерств финансов.

Требуется определенная доля здорового прагматизма для разработки обязательств по оказанию государственных услуг, пригодных для каждой страны и железной дороги. Контракт на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг является наиболее эффективным в том случае, когда внутренняя структура сектора железных дорог почти зеркально отражает его коммерческую и некоммерческую роль, обеспечивая более прозрачную и делимую структуру. Например, выделение пригородных сетей или региональных услуг будет способствовать целевой оплате обязательств для этих направлений. Аргументация горизонтальной делимости приведена в .

Вопрос реструктуризации тарифов должен всегда рассматриваться до заключения долгосрочных контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг. Если железная дорога функционирует в условиях регулируемых тарифов, убытки, связанные с контрактами на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг частично увязаны с тарифной политикой, и, поэтому, рационализация тарифов может в определенной степени решить проблему дефицита доходов. Во многих случаях корректировка тарифной политики является более простым механизмом решения социальной проблемы субсидирования определенных категорий потребителей, чем использование обязательств на оказание государственных услуг и субсидирования услуг; этот вариант также является более действенным с точки зрения эффективности и равенства.

    

72 Железная дорога должна не только обеспечить выполнение обязательств по оказанию государственных услуг, но и сделать это эффективно, а обязанность государства заключается в обеспечении финансирования обязательств на уровне, который запросит эффективно работающий провайдер.
73 Amos and Bullock, The Financial Performance of Non-Urban passenger rail services, (World Bank, 2007).
http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/03/24/000333038_20080324074100/Rendered/PDF/430250NWP0Pass
10Box327344B01PUBLIC1.pdf
74 Рентабельность, как правило, достигается путем возмещения инфраструктурных издержек за счет большого объема грузоперевозок.

Копирайт ©  Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация