Предисловие

Кредитование железнодорожной отрасли всегда являлось сложной задачей для Всемирного банка. В качестве одного из успешных примеров часто упоминают заем, предоставленный Национальным железным дорогам Японии на цели финансирования строительства первой линии Shinkansen (Токио – Осака), которое стало составной частью инвестиционных мероприятий в связи с проведением Олимпийских игр 1964 года в Токио. Тем не менее, кредитование железнодорожной отрасли по-прежнему остается сложной задачей, поскольку сектор железных дорог, возможно, в меньшей степени, чем другие виды транспорта, готов применять стандартизированную формулу реформ. К счастью, инструменты, появившиеся за многие годы работы, отличаются гибкостью и могут применяться для достижения широкого спектра целей реформ. Данный Сборник призван стать настольной книгой для тех, кто заинтересован в том, чтобы национальный сектор железных дорог становился эффективным звеном в транспортной сети, способствующим экономическому росту страны.

В 1982 году первый исчерпывающий Обзор кредитования железнодорожной отрасли под названием «Железнодорожная проблема» показал, что железные дороги могут играть важную роль в транспортном секторе многих стран. Тем не менее, согласно данным этого Обзора после окончания Второй мировой войны железные дороги стали «нединамичным видом транспорта под управлением государства, который сейчас нуждается в масштабных структурных преобразованиях…». В большинстве случаев изменения происходили медленными темпами отчасти из-за того, что не было понятно, какие функции должно взять на себя государство, а какие – железные дороги, а также, в определенной степени, ввиду ложной убежденности в том, что все проблемы можно решить исключительно за счет инвестиций.

В действительности же были необходимы как изменения проводимой политики, так и реформирование организационных структур и материальной базы (включая сокращение капиталовложений в ответ на изменение объемов перевозок). Из-за крайне медленного темпа преобразований многие железные дороги создают препятствия для развития и истощают государственный бюджет. В Обзоре сделан вывод о том, что правительствам стран следует: (i) устранить ограничения в отношении конкурирующих видов транспорта, обеспечить адекватное налогообложение и ограничить субсидирование сектора железных дорог; (ii) реорганизовать работу персонала железных дорог и внедрить новые технологии управления и маркетинга, более подходящие для коммерческой деятельности; и (iii) обеспечить, чтобы инвестиционные проекты были направлены на удовлетворение потребностей пассажиров или операционных нужд, дабы эти инвестиционные проекты не становились полностью бесполезными. В Обзоре было отмечено, что Всемирный банк должен кредитовать только те железные дороги, которые хотят начать основательный процесс управленческих и структурных преобразований.

В 1980-х годах вопреки заявленному желанию добиться реструктуризации железнодорожной отрасли и коммерциализации ее услуг, кредитные операции Всемирного Банка были по-прежнему затруднены из-за необходимости преодоления упорного противодействия со стороны железных дорог и правительств. Акцент в проектах Всемирного Банка по-прежнему делался на инвестиционные мероприятия, предусматривающие ремонт и модернизацию мощностей и объектов, которые в большей степени страдали от неэффективного управления, нежели от перегруженности. Займы Банка действительно предусматривали больше требований по осуществлению изменений, и основной упор делался на реструктуризацию; но заемщики, как правило, демонстрировали лучшие показатели по инвестиционной составляющий, нежели по проведению реформ. Темпы изменений в Банке, как представляется, опережали темпы изменений у его клиентов в секторе железных дорог.

В 1994 году Банк опубликовал обновленный обзор кредитования железнодорожной отрасли «Эволюция кредитования сектора железных дорог Всемирным Банком» . Согласно этому Обзору, кредитование железных дорог прошло непростой путь от более ранней модели инвестиционной направленности к модели, которая была нацелена на последовательное устранение глубинных институциональных препятствующих факторов, становившихся причиной того, что сектор железных дорог (равно как и предыдущие займы на проекты в железнодорожной отрасли) не отличался успешностью. В Обзоре подчеркивалось, что стремительные глобальные экономические изменения, а также примеры коллапса железных дорог бывших социалистических стран, подчеркивают необходимость сосредоточения усилий на решении проблемы институциональной неэффективности, нежели на ремонте активов.

Этот анализ был подкреплен двумя другими докладами, целью которых было определение конкретных мер и механизмов реструктуризации: «Технологии реструктуризации железных дорог» и «Варианты изменения организационной структуры железных дорог» . В первом документе определены четыре основных этапа процесса реструктуризации: (i) стратегический план, увязывающий реорганизуемое железнодорожное предприятие с политическими, социальными и экономическими аспектами в более широком контексте, в рамках которого предприятие будет функционировать; в данном плане должны быть также рассмотрены основные варианты государственной политики; (ii) контрактный план, который определяет конкретные обязательства, вытекающие из стратегического плана, и которые правительство и железнодорожное предприятие официально принимают как свои обязательства; (iii) план управления железными дорогами, определяющий организационную структуру, функции и показатели результативности для эффективного внутреннего управления в свете требований, вытекающих из решения о функционировании в качестве коммерческого предприятия; и (iv) план первоочередных мероприятий, где перечисляются необходимые для проведения запланированной реструктуризации законодательные, юридические и административные изменения. В Докладе «Варианты изменения организационной структуры железных дорог» рассматриваются вопросы, касающиеся разукрупнения традиционно монолитной структуры железнодорожного предприятия, например, путем создания операторов-арендаторов, которые оплачивают право доступа к объектам инфраструктуры, или же даже обособления инфраструктуры с учреждением независимого агентства-распорядителя объектов инфраструктуры; при этом все операторы оплачивают доступ.

В начале 1990-х годов сформировались два дополнительных мощных фактора, способствовавшие изменениям в секторе железных дорог. Первым фактором стала Директива Европейской комиссии 91/440, инициирующая длительный процесс разделения железнодорожной инфраструктуры и перевозок, и требующая, чтобы все операторы оплачивали недискриминационные сборы за доступ. Целью Европейской Комиссии являлось разрушение «бастионов» национальных железных дорог и открытие транспортного рынка для конкуренции как за право вхождения на этот рынок, так и, в конечном итоге, за право оказания железнодорожных услуг. Несмотря на долгие годы сопротивления этой Директиве и последующим переменам, Европейская Комиссия постепенно вынудила железные дороги ЕС перейти к модели обособления инфраструктуры с внедрением конкуренции на рынках грузоперевозок и пассажирских перевозок дальнего следования, а также на рынках пригородных и региональных пассажирских перевозок. В ходе реализации этих изменений, десять бывших стран Центральной и Восточной Европы присоединились к ЕС, и их железные дороги стали попадать под действие Директивы; помимо этого, ряд железных дорог, прилегающих к ЕС (например, российских) или на которые влияет проводимая в ЕС политика (например, Чили), реализовали или рассмотрели собственные варианты вертикального разделения.

Вторым мощным фактором стало усиление роли частного сектора в сфере железнодорожных перевозок. В начале 1990-х годов на американском континенте лишь грузовые перевозки в США и Канадская железная дорога «Pacific Railways» находились в собственности и в ведении частных компаний. К концу 1990-х годов все значимые грузоперевозки на американском континенте перешли в ведение частных компаний, иногда путем приватизации (Canadian National), но чаще всего в рамках концессий (Аргентина, Чили, Бразилия, Мексика, Перу, Боливия, Гватемала). Помимо этого, наряду с метро в Буэнос-Айресе и Рио-де-Жанейро были также внедрены концессионные контракты в секторе пригородных железнодорожных перевозок в Аргентине и в Рио-де-Жанейро. Всемирный банк оказывал содействие процессу внедрения концессий, предоставляя займы на цели ремонта изношенных активов, которые пришли в такое состояние за долгие годы неэффективного управления. Более значимым фактором стало то, что займы Банка позволяли провести адаптацию рабочей силы к новым условиям. Аналогичные схемы начали применяться и во многих африканских странах, хотя и медленными темпами по причине слабости и нестабильности правительств и гражданских войн. Приватизация Британских железных дорог придала новый импульс процессу обособления инфраструктуры и приватизации (грузовые перевозки) или внедрению франшиз (пассажирские перевозки) в Великобритании. Этот процесс постепенно распространился и на другие регионы ЕС.

В последнее время Всемирный банк подчеркивает важность устойчивого управления и продуманной структуры стимулов, которые способны привести железную дорогу к работе на коммерческой основе. Эти «инструменты» применимы для повышения эффективности сектора железных дорог при любых вариантах конкуренции и при любых формах собственности.

Все эти инициативы были консолидированы, став основой для подготовки настоящего Сборника. Универсального варианта реформы железных дорог не существует. Тем не менее, перечень доступных вариантов реформирования существенно расширился с 1990 года, а накопленный с тех пор опыт крайне полезен при адаптации существующих вариантов реформирования к потребностям конкретных стран. Как показывает опыт, очень немногие страны отказались от процесса реформ, и большинство стран, осуществляющих реформирование, извлекли весомые выгоды, хотя в ходе реформ им приходилось сталкиваться и с определенными проблемами. В данном Сборнике представлена исчерпывающая информация, позволяющая ориентироваться в сложном и неизменно требующим усилий процессе реформирования железных дорог.

    
Копирайт ©  Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация