 |
Экономическое регулирование Регулирование и структура — международный опыт При разработке регламентов должна учитываться структура сектора, поскольку это определяет, что необходимо регулировать, а именно точки разделения в секторе железных дорог, такие как обеспечение справедливой конкуренции среди операторов и адекватный уровень платы за доступ или цен для конечных пользователей услуг. На примере международного опыта можно проследить взаимосвязь между структурой и регулированием. В большинстве стран мира железные дороги вертикально интегрированы, и во многих случаях отсутствует автоматическое требование предоставления третьей стороне доступа к сетям других операторов. В США (см. Вставку 9.1), где функционируют конкурирующие вертикально интегрированные железные дороги, допускается незначительное регулирование цен для конечных пользователей. Такой подход может быть использован в России, Китае и Индии, которые являются достаточно большими странами для конкуренции вертикально интегрированных железных дорог. Однако, в небольших странах конкурирующие вертикально интегрированные железные дороги были бы неэкономичным решением. Формирование конкуренции в пределах небольшой железнодорожной системы потребует доступа третьей стороны, что создает необходимость более скрупулезного регулирования, чем в США.
Как правило, в бывших странах с плановой экономикой имеются вертикально интегрированные железные дороги с одним доминирующим оператором. Большинство аспектов ценообразования и качества услуг регулируются посредством прямого контроля — функционирование железных дорог построено по принципу работы министерств или государственных администраций (Вставка 9.2) в рамках прямого политического контроля. В результате, возникает конфликт интересов — министерство, как регулятор, может быть заинтересовано в снижении тарифов, но как оператору, для него предпочтительны более высокие тарифы. Таким образом, железные дороги располагают ограниченными возможностями функционирования на коммерческой основе.
В странах ЕС и Австралии (Вставка 9.3) конкурирующим железнодорожным компаниям разрешен доступ к железнодорожной инфраструктуре. Их опыт актуален для стран, которые предоставили или рассматривают возможность предоставления открытого доступа или ограниченного доступа для третьих сторон. При открытом доступе конкуренция может регулировать конечный рынок. Недостаток заключается в том, что сохраняется необходимость регулирования для обеспечения справедливого доступа к инфраструктуре и стимулирования конкуренции между операторами. Регулирование платы за доступ приобретает важное значение в ситуации открытого доступа.85
Обязанности экономического регулятора К числу других практических соображений относятся наличие опыта регулирования в стране, сложившаяся политическая культура и возможности привлечения специалистов, обладающих навыками и способностями, необходимыми для обеспечения работы регуляторного органа. Обязанности экономического регулятора или регуляторов в широком контексте должны быть установлены в законодательстве. Они могут охватывать следующие аспекты:
Регулирование тарифов и услуг Формирование конкуренции Если разрешен доступ третьих сторон к инфраструктуре, конкуренция между железнодорожными компаниями должна привести к снижению цен, активизации инноваций и развитию новых рынков. Однако, существующие железные дороги, как правило государственные, жалуются на избирательность новых участников рынка, поскольку они начинают деятельность или конкурируют только на наиболее прибыльных рынках, оставляя за существующими железными дорогами наименее доходные рынки, обслуживание которых может являться их обязательством. Другой ситуацией на рынке железнодорожных перевозок пассажиров является то, что новые участники рынка могут составлять график движения таким образом, что их поезда курсируют прямо перед поездами существующих железнодорожных компаний. Как следствие, снижение рентабельности может привести к сокращению инвестиций, усиливая необходимость государственной поддержки - например, в целях замены перекрестного субсидирования единичной повагонной отправки за счет рентабельных маршрутных поездов87 и закрытия убыточных услуг.88 Регулятор может помочь в недопущении избирательности и обеспечить честную конкуренцию среди участников отрасли в интересах клиентов. Как показывает опыт, формирование конкуренции в сфере пассажирских перевозок может оказаться более сложным по сравнению с грузоперевозками. Это может служить объяснением, почему разное регулирование зачастую применяется к железным дорогам, где доминируют грузоперевозки, и железным дорогам, где преобладают пассажирские перевозки, где часто используются франшизы. Обеспечение недискриминационного доступа Конкуренцию можно иногда стимулировать посредством формирования системы доступа многих участников к так называемым объектам «последней мили», т.е. станциям, депо и средствам соединения с железнодорожными сетями, совместное использование которых является более целесообразным с экономической точки зрения, чем дублирование. 89 Дублирование профильных объектов является дорогостоящим; в идеале собственник должен предоставлять доступ конкурирующим компаниям. Однако, такое требование может стать препятствующим фактором для инвестиций, поскольку компании не заинтересованы в инвестировании на благо конкурентов. Различие между профильными и непрофильными объектами разъясняется в Приложении II к Директиве ЕС 2001/14 (Европарламент и Совет Европы, 2001)90 (Вставка 9.4). В Директиве приведены перечни услуг, которые могут оказывать железнодорожные компании. В Группе 1 «Минимальный пакет доступа» и Группе 2 «Доступ к обслуживающим объектам и предоставление услуг» перечислены услуги, воспроизведение которых является дорогостоящим, и к которым должен быть предоставлен доступ (Статья 5). В Группу 3 отнесены дополнительны услуги, которые могут быть предложены; если есть предложение таких услуг, компания, осуществляющая управление объектами инфраструктурой, должна предоставлять их по запросу. Наконец, в Группу 4 включены вспомогательные услуги, которые могут предоставляться, но провайдер инфраструктуры не обязан их предоставлять.
Установление платы за доступ Во-вторых, необходимо принять решение о том, по каким принципам будет определяться размер оплаты. Двумя общими вариантами являются формирование цен на основе предельной стоимости и полное возмещение затрат. Большинство экономистов высказываются в пользу формирования цен на основе предельной стоимости, что предусматривает взимание расходов, понесенных в связи с оказанием каждой услуги. Однако, предельная стоимость инфраструктуры обычно гораздо ниже средних затрат,91 поэтому при формировании цен на основе предельной стоимости железная дорога будет возмещать лишь небольшую долю общих затрат. Существует другой вариант, которые экономисты называют «вторым наилучшим» решением. Второе наилучшее решение, принятое ЕС (Директива ЕС 2001/14), допускает надбавку выше предельной стоимости с тем, чтобы обеспечить возможность дифференцированных тарифов и повысить уровень возмещения затрат. Хотя принцип ценообразования по Рамсею не упоминается, предложения, изложенные в Директиве ЕС, соответствуют этой методике.92 Такой подход пока имеет незначительный успех, поскольку многие управляющие инфраструктурой неточно измеряют прямые издержки и не имеют данных по сегменту рынка о чувствительности объемов транспортных потоков к изменениям в сборах за доступ. В определенной степени это объясняется тем, что управляющие инфраструктурой напрямую не контактируют с пользователями. В Главе 3 отмечено, что применение ценообразования по Рамсею в полной мере применительно к тарифам доступа может создать крайне дифференцированные тарифы, что может вызвать возражения регулятора или создать юридические проблемы. Другим способом взимания фиксированных затрат с пользователей является введение двухкомпонентного тарифа с фиксированным сбором для отражения фиксированных затрат, включая долговременные затраты, связанные предоставлением объектов инфраструктуры. Однако, фиксированные сборы сложно установить в условиях конкурентного рынка с открытым доступом, поскольку они влияют на конкуренцию между крупной существующей железнодорожной компанией и небольшими новыми участниками рынка, которые располагают очень разными возможностями уплаты фиксированных сборов. В странах Западной Европы часто используются средства государственного бюджета для покрытия дисбаланса доходов и расходов ввиду сложности нахождения второго наилучшего решения, позволяющего обеспечить полное возмещение затрат за счет сборов. Однако, в странах Центральной Европы действуют более жесткие бюджетные ограничения, поэтому высокие единые сборы за доступ часто применяются ко всем транспортным потокам. Это снижает уровень трафика, и, как следствие, уменьшает составляющие фиксированных затрат. Обеспечение инвестиций в инфраструктуру Ввиду этих сложностей, правительство может потребовать разработку регулятором механизмов симулирования инвестиций в инфраструктуру. Основной выбор делается между регулированием нормы рентабельности (или стоимостью регулирования услуг) и стимулов (или предельного уровня цен). Механизм регулирования нормы рентабельности разработан в США для установления тарифов на коммунальные услуги. Цены основываются на затратах эффективно работающей компании на оказание услуг, включая доходность капитала. Стандарт эффективной компании используется по той причине, что формирование тарифов на основе совокупного инвестированного капитала будет стимулировать расточительные инвестиции, а формирование тарифов на основе совокупных эксплуатационных издержек создает слабую мотивацию для сокращения этих издержек. Регулирование предельного уровня цен или стимулов является общепринятой практикой предприятий сектора коммунальных услуг в Европе, но применительно к железнодорожной инфраструктуре такая практика существует только в Великобритании, где она была внедрена в 1996 году, когда были приватизированы железные дороги. Департамент регулирования железных дорог устанавливает пятилетний предельный уровень цен применительно к сборам, взимаемым поставщиком инфраструктуры (Network Rail), и поставщик инфраструктуры оставляет в своем распоряжении все сэкономленные за счет эффективности средства за пятилетний период. Недостатком обоих методов является сложность оценки затрат эффективной компании. Также, “отсутствует прозрачный метод сопоставления стоимости и эффективности содержания инфраструктуры, и, следовательно, у провайдеров инфраструктуры отсутствуют эффективные стимулы для эффективности.” Сложно найти индикативные железнодорожные компании, поскольку практически в каждой стране имеется только один провайдер инфраструктуры. Таким образом, определение внутристрановых индикативных показателей сопряжено со сложностями, и для международных железных дорог и других отраслей определение индикативных показателей является трудноразрешимой задачей.94 Регуляторные стимулы, как представляется, мало влияют на повышение эффективности государственных компаний, возможно потому, что предполагается, что государство покроет любые убытки. Правительства обычно осуществляют регулирование деятельности провайдера инфраструктуры посредством механизмов управления и формирования годовых бюджетов, включая учет доходности капитала. В странах континентальной Европы министерства формируют годовые бюджеты для государственных поставщиков инфраструктуры; это означает, что провайдер оставляет в своем распоряжении сэкономленные за счет эффективности средства только за один год. Однако, в ряде европейских стран внедрена система многолетних контрактов между государством и провайдерами инфраструктуры в качестве альтернативы регулированию. Для расширения горизонта планирования и стимулирования эффективности, ЕС рассматривает возможность введения требования к странам-членам ЕС, предусматривающее предложение многолетних контрактов компаниям, управляющим инфраструктурой, или введение регламентов для повышения бюджетной определенности и создания мотивации для повышения эффективности этих компаний. Трансграничное экономическое регулирование
В странах бывшего Советского Союза железные дороги являлись унифицированными до 1990 года и продолжают придерживаться таких же технических стандартов и норм безопасности. Несмотря на различия в тарифах за транзит, действует удовлетворительное международное соглашение. В Африке некоторые международные железные дороги были построены в период колониализма, предшествующего сегодняшним национальным границам, и, поэтому, совместимость не является проблемой, если страны не изменяют технические стандарты, такие, как ширина колеи. Основной регуляторной проблемой являются механизмы доступа применительно к транзитным перевозкам из континентальных стран к портам. В развивающихся странах необходим более четкий механизм деления доходов от трансграничных перевозок. Правительства стран должны провести переговоры по заключению международного договора, положения которого должны быть отражены в соглашениях между национальными железными дорогами, включая финансовые механизмы. Страны Сообщества развития Юга Африки, например, согласовали Протокол по вопросам транспорта, коммуникаций и метрологии.96 В главе этого документа, посвященной железным дорогам, содержится требование о “разработке принципов расчета затрат региональных железных дорог, а также региональной системы расчетов по счетам, предусматривающей упрощенный порядок платежей и расчетов по счетам.” На момент подготовки данного документа, система еще не была внедрена, но она соответствует принципу деления доходов на основе затрат. << Предыдущая | Следующая >>83 Россия придерживается терминологии ЕС: перевозчики обеспечивают тягу, операторы - нет. |
 |
|
 |
PDF Версия для печати
|
Копирайт ©
Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация |