Формирование регуляторных механизмов



Государственные интересы

Регуляторные меры необходимы в том случае, если государственные интересы существенно отличаются от коммерческих интересов провайдеров услуг, как правило, частных компаний. Такую ситуацию часто называют «несостоятельностью рынка».

Государственные интересы нарушаются, если рынок не в состоянии обеспечить выполнение целей государства, таких как национальная безопасность, национальное единство или цели социальной политики. В такой ситуации именно правительство должно определить, какие требования следует предъявлять к железной дороге, и финансировать соответствующие затраты на их выполнение. Фактически, речь идет об обязательствах государственного сектора. Администрирование обязательств государственного сектора является формой регулирования, но поскольку этот вопрос обсуждался в , в данной главе он повторно не рассматривается. Вместо этого, основное внимание будет уделено проблеме монопольного положения железных дорог и развития конкуренции, регламентам по технике безопасности и охране окружающей среды и разработке технических стандартов.

В следующих разделах обсуждаются аспекты государственный интересов, которые должны учитываться при разработке регуляторных систем в секторе железных дорог.

Экономические аспекты
Большинство форм экономического регулирования в секторе железных дорог направлено на решение двух проблем: (i) монополия, в частности естественная монополия; и (ii) управление границей раздела в секторе, обычно в точке разделения между естественной монополией и остальной частью сектора.

Монополия
Наиболее распространенной формой несостоятельности рынка в секторе железных дорог является монопольное положение. Железнодорожные компании могут доминировать на определенных рынках и обычно являются естественной монополией, по крайней мере в части инфраструктуры.79 В секторе железных дорог редко имеется возможность конкуренции в обеспечении инфраструктуры ввиду экономии плотности, требуемой для поддержания бизнеса, поскольку средние затраты снижаются по мере увеличения объемов коридора (см. ). Также, в случае слабой конкуренции между видами транспорта и конкуренции между самими железнодорожными компаниями может понадобиться регулирование для защиты конечного пользователя и, возможно, для обеспечения равного доступа всех конкурентов или потенциальных конкурентов к объектам, находящимся в собственности теперешних компаний. Экономическое регулирование должно быть построено таким образом, чтобы в максимально возможной степени воспроизвести конкурентную среду.

Когда существует монополия, цены и качество услуг могут определяться несколькими способами.80 В работе Gomez-Ibanez предлагается набор вариантов по всему спектру (Рисунок 9.1), начиная от полной зависимости от рынка и до предоставления услуг государственными организациями.81 На одном крайнем конце спектра (предельная зависимость от рынка) пользователи заключают контракты напрямую с провайдером услуг, занимающим монопольное положение. Следующим вариантом являются концессионные контракты, которые, как и контракты с частными компаниями, предусматривают возможность урегулирования споров в судебном порядке, но они более подходят для железных дорог, имеющих много клиентов. Далее по спектру показана ситуация, когда правительство создает специальное ведомство для осуществления дискреционного регулирования, включая полномочия по установлению цен и стандартов услуг. Регулятор функционирует в рамках четких и прозрачных механизмов, которые установлены в законодательстве, но являются достаточно широкими, предоставляя регулятору значительные дискреционные полномочия. На другом крайней конце спектра (политика) представлены варианты, предусматривающие участие государственных предприятий.

На практике эти варианты оказываются более сложными. Дискреционное регулирование может сочетаться с концессионными контрактами (как обсуждается в следующих разделах) и участием государственных предприятий. Например, в Европе многие государственные провайдеры инфраструктуры попадают под действие дискреционного регулирования вне зависимости от того, входят ли они в состав холдинговых компаний или же являются полностью независимыми от любого оператора. Например, в очень редких случаях государственные провайдеры инфраструктуры, полностью зависят от частного рынка в плане привлечения капитала.

Управление взаимодействием в реформируемом секторе
Если третья сторона имеет доступ к инфраструктуре, регулирование необходимо для обеспечения равного доступа среди железнодорожных предприятий, заинтересованных в использовании объектов инфраструктуры, в частности, чтобы правила доступа и оплата не носили дискриминационный характер.

В случае наличия доступа третьей стороны без вертикального разделения инфраструктуры и операций, необходимо особенно сильное регулирование с тем, чтобы вертикально интегрированная железная дорога не дискриминировала новые компании.

Поскольку вертикальное разделение лишает поставщика инфраструктуры прямого контакта с пользователями, может понадобиться регулирование для того, чтобы инвестиции, осуществляемые провайдером инфраструктуры, отражали потребности пользователей и государства. При вертикальном разделении должна быть также налажена четкая координация между объектами инфраструктуры и эксплуатацией поездов, и в такой ситуации регулирование может сыграть свою роль.

Безопасность и охрана окружающей среды
Поскольку железная дорога, как правило, не несет все издержки, связанные с авариями или нанесением ущерба окружающей среде, регулирование требуется для того, чтобы обеспечить защиту населения и работников и охрану окружающей среды, равно как и в других отраслях экономики. В противном случае, железнодорожные компании могут игнорировать вопросы безопасности и экологии, либо руководствуясь чисто коммерческими интересами, либо просто ввиду отсутствия знаний или компетенции в этих областях.

Необходимость единых технических стандартов
У железных дорог есть стимулы для разработки и согласования единых технических стандартов, поскольку это обеспечивает возможность взаимодействия железнодорожных систем. Даже те железные дороги, которые не соединены с другими железными дорогами, заинтересованы с разработке единых технических стандартов для того, чтобы пользоваться преимуществами экономии масштаба. В результате, разработку стандартов осуществляет Международный союз железных дорог (UIC), Ассоциация американских железных дорог (AAR), Организация сотрудничества железных дорог (ОСЖД)82 и другие.

Несмотря на это, у индивидуальных железнодорожных компаний может отсутствовать мотивация для разработки и применения единых технических стандартов; поэтому, именно регулирование может обеспечить внедрение и соблюдение стандартов.

Последствия для конкурирующих видов транспорта
Конкурирующие виды транспорта, в частности автомобильный транспорт, обычно несут гораздо более высокие затраты на обеспечение безопасности и соблюдение природоохранных норм, чем железная дорога. Регламенты для железных дорог не должны быть настолько жесткими, чтобы ослаблять их конкурентоспособность, поскольку это будет стимулировать выбор в пользу других видов транспорта, что приведет к общему ухудшению показателей безопасности и охраны окружающей среды в транспортном секторе в целом. Поэтому, для обеспечения государственных интересов, при разработке регламентов для сектора железных дорог следует принимать во внимание конкурентоспособность.

    


79 Естественная монополия представляет собой корпорацию, средние издержки которой снижаются вместе с объемом выпуска продукции.
80 Основной монопольной составляющей железной дороги является инфраструктура. Это относится как к вертикально интегрированным, так и вертикально разделенным железным дорогам. Вертикальное разделение уменьшает масштаб естественной монополии, поскольку железнодорожные компании лишены выбора, тогда как у конечных пользователей такой выбор иногда имеется.
81 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003).
82 Для стран Восточной Европы, бывшего Советского Союза, Китая, Северной Кореи, Монголии и Вьетнама.
Копирайт ©  Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация