Управление железными дорогами



Государство в качестве собственника

Функции собственника
В качестве собственника государство должно: (i) обеспечивать прозрачность и подотчетность управления государственными железными дорогами; (ii) осуществлять четкую и последовательную политику собственности; (iii) являться информированным и активным собственником; и (iv) уточнять и устанавливать приоритетность своих целей.

Политика и общие цели государственной собственности должны оставаться широкими, четкими и последовательными в долгосрочной перспективе, обеспечивая железным дорогам, рынку и общественности предсказуемость и четкое понимание долгосрочных обязательств железной дороги. Цели должны формулироваться на основе консультаций с общественностью. Политика и цели собственника должны быть изложены в документах, доступных для общественности, широко распространяемых среди соответствующих министерств, ведомств, советов директоров и руководителей железнодорожных компаний и депутатов парламента. В качестве собственника государство должно решить, какие требования предъявляются к государственным железным дорогам, и как должно осуществляться управление компанией.

Государство не должно вмешиваться в повседневное управление; вместо этого оно должно предоставить железной дороге полную операционную самостоятельность в достижении целей деятельности. Государство должно также уважать независимость совета директоров, за исключением исполнения функций государства как собственника, регулятора и исполнителя услуг, предоставляемых гражданам и заказчикам. Все цели, политика, регламенты и контракты должны быть в полном объеме изложены в документах, доступных общественности.

В качестве собственника государство реализует властные полномочия, практически без исключений, на собрании акционеров, на котором выбирается совет, который несет юридическую и финансовую ответственность за деятельность железнодорожной компании. Независимость руководства не означает, что руководители государственной железной дороги могут устанавливать цели, противоречащие целям государства как собственника; руководители также не могут определять лимиты государственных услуг. В случае возникновения серьезных различий, государство, действуя в качестве собственника, сохраняет за собой право заменить членов совета, включая председателя, в случае необходимости, для того, чтобы привести цели деятельности железной дороги в соответствие с целями государства.

Такая организационная модель основывается на типовых полномочиях государства в качестве собственника железных дорог и стандартных принципах осуществления прав и функций собственника. Как собственник, государство несет ответственность за обеспечение работы этой модели, но эта модель не сможет функционировать, если государство позволит политике влиять на решения, которые должны приниматься железнодорожной компанией. Еще одним фактором риска для эффективности этой модели является политическое вмешательство в процедуру найма, что может нарушить процесс привлечения компетентных и профессиональных руководителей железной дороги. Следовательно, структуры управления для государства и железнодорожной компании должны быть комплексными, точными и понятными всем участникам и общественности.

Функции и кадровый состав организации-собственника
Рекомендуется создать централизованное агентство по вопросам собственности для осуществления комплексных владельческих функций государства. Такое агентство должно быть учреждено в соответствии с законодательством и функционировать на основе гласной политики собственности. Некоторые агентства по вопросам собственности называются «Советом наблюдателей» или «Наблюдательным советом» и в их функции входит получение информации от всех государственных ведомств, занимающихся вопросами транспортной политики (например, Министерство транспорта, Министерство финансов и Министерство по охране окружающей среды). Отдел по осуществлению владельческих функций государства может быть создан в определенном департаменте или управлении министерства, как правило, министерства в ведении и которого находятся государственные предприятия, или же в автономном агентстве или другой организации. Функции собственности должны быть четко отделены от регуляторных функций в секторе железных дорог69.

Государство осуществляет владельческие функции через агентство по вопросам собственности, такое как вышеупомянутый Наблюдательный совет, таким же образом, как и любой крупный акционер, стремящийся защитить и оптимизировать интересы собственности. В соответствии с Принципами корпоративного управления ОЭСР, основными правами акционеров являются: (i) право участвовать и голосовать на собраниях акционеров; (ii) право на своевременное получение адекватной информации о корпорации на регулярной основе; (iii) право выбирать и освобождать от должности членов совета; и (iv) право утверждать чрезвычайные сделки.

Кадровый состав агентства по вопросам собственности
Агентству по вопросам собственности необходимы специалисты в области права, финансов, экономики и управления. Они должны обладать навыками стратегического мышления и опытом осуществления фидуциарных функций, а также должны иметь достаточное общее понимание сути бизнеса, их функций и обязанностей как государственных служащих в сфере государственных железных дорог. Детализированное знание железнодорожной деятельности не требуется.

Специалисты Агентства по вопросам собственности должны иметь знания в области обязательств железной дороги по оказанию государственных услуг, в частности опыт управления контрактными отношениями в рамках контрактов на оказание государственных услуг, в также многолетних контрактов на выполнение работ по содержанию и эксплуатации объектов инфраструктуры железных дорог.

Агентство по вопросам собственности должно обладать определенной бюджетной автономией. Агентство должно иметь возможность привлечения независимых специалистов на контрактной основе для оказания консультационной помощи, проводить оценку или мониторинг результатов деятельности железной дороги в конкретных областях, и должно обладать достаточной гибкостью в плане найма, оплаты труда и повышения заинтересованности специалистов, в том числе из частного сектора.

Обязанности сотрудников Агентства по вопросам собственности по взаимодействию с Правительством и Парламентом
Специалисты Агентства имеют следующие обязанности, действуя от имени собственника железных дорог:

  • • Разработка и формулирование политики собственности, целей собственника и долгосрочных обязательств государства.
  • • Проведение консультаций по вопросам политики с общественностью, министерствами, ведомствами, Парламентом и Советом директоров железных дорог
  • • Подотчетность Правительству и Парламенту в части реализации политики собственности
  • • Поддержание оговоренных взаимоотношений и непрерывного диалога с внешними аудиторами и органами государственного контроля в рамках действующего законодательства; содействие государственной аудиторской организации в выполнении ее задач и принятие соответствующих мер по результатам аудиторской проверки
  • • Обнародование достоверной отчетности по количественным показателям осуществления владельческих функций государства и достижения государственных целей в интересах собственников посредством управления государственными железными дорогами; (специальные или постоянные комиссии могут поддерживать диалог с Парламентом)70.

Задачи Агентства по вопросам собственности в отношении государственных железных дорог
Агентство по вопросам собственности реализует права государства как собственника по управлению железными дорогами в соответствии с законодательством и институциональными механизмами. Такими правами могут являться:

  • Представительство на общем собрании акционеров и голосование государственными акциями.
  • Разработка должным образом структурированных и прозрачных процедур назначения членов Советов директоров государственных железных дорог; участие в процедуре назначения членов Советов директоров каждого подразделения.
  • Создание условий для осуществления Советом директоров государственных железных дорог своих функций на профессиональной и независимой основе.
  • Разработка руководств или кодексов этики для сотрудников Агентства по вопросам собственности и других должностных лиц, входящих в состав Советов директоров государственных железных дорог.
  • Разработка комплексных систем отчетности для регулярного мониторинга и оценки эффективности функционирования железных дорог.
  • Обеспечение адекватного уровня оплаты труда членов Совета директоров в целях содействия реализации долгосрочных интересов компании, привлечения и стимулирования квалифицированных специалистов.

В следующих разделах подробно обсуждаются функции Агентства по вопросам собственности в части выбора членов Совета директоров, назначения исполнительного директора и разграничения полномочий руководства по принятию решений.

Выбор членов Совета директоров
Если государство является единственным собственником железных дорог, то оно отвечает за подбор кандидатур и выбор всех членов Совета директоров без консультаций с другими сторонами. Агентство по вопросам собственности должно обеспечить прозрачность процедуры назначения, исходя исключительно из навыков, компетенции и опыта кандидатов, требуемых для реализации долгосрочной стратегии государственной компании.

В этой связи Агентство может счесть целесообразным создание и ведение базы данных квалифицированных кандидатов на должность в Совет директоров железных дорог, используя процедуры открытого конкурса, услуги профессиональных кадровых агентств или размещение объявлений о вакансиях на международном уровне для расширения перечня высококвалифицированных потенциальных кандидатов, особенно имеющих знания и опыт работы в частном секторе и в международных программах. Введение международных экспертов в состав Совета директоров является действенной практикой (хотя и редко применяемой) в тех случаях, когда в стране отсутствует отсутствуют опыт или знания в области железных дорог. Наглядным примером такого подхода является Совет управляющих железнодорожной инфраструктурой в Великобритании (в настоящее время - Network Rail, ранее - Railtrack), в состав которого входят иностранные эксперты.

Члены Совета должны быть квалифицированными специалистами, быть независимыми от политического влияния и действовать исключительно в интересах железной дороги, а не представлять интересы каких-либо других сторон. В этой связи, надзорный орган должен разработать руководство или кодекс этики для собственных сотрудников и лиц, назначаемых в Совет директоров, включая государственных должностных лиц. Любые потенциальные конфликты интересов должны всесторонне рассматриваться, и должны соблюдаться соответствующие регламенты в отношении тех, кто имеют любые личные финансовые интересы в железной дороге, организациях-поставщиках или организациях-заказчиках.

Члены Совета должны иметь четкий мандат и нести всю полноту ответственности за функционирование компании и быть полностью подотчетными перед собственником(собственниками) за свои действия.

Назначение исполнительного директора
Исполнительный директор должен номинироваться и назначаться на основе критериев профессионализма в соответствии с прозрачными правилами и процедурами, которые определяют подотчетность исполнительного директора Совету директоров и Агентству по вопросам собственности.

Назначение и освобождение от должности исполнительного директора является основной функцией и обязанностью Совета. Без подчиненности исполнительного директора Совету, Совет директоров не сможет в полном объеме выполнять контрольные функции или нести ответственность за функционирование государственных железных дорог. В некоторых случаях Совет проводит консультации с Агентством по вопросам собственности при выборе исполнительного директора, или же исполнительный директор напрямую назначается решением Агентства, и в таком случае рекомендуются консультации с Советом для поддержания его полномочий.

Поскольку Совет директоров должен оценивать эффективность работы руководства, он должен иметь решающее влияние на уровень оплаты труда исполнительного директора, который должен быть увязан с эффективностью его работы, и эта информация должна обнародоваться.

Назначение разных лиц на должности председателя Совета директоров и исполнительного директора
Эффективно функционирующий Совет директоров должен формироваться таким образом, чтобы способствовать вынесению объективных и независимых суждений, скрупулезному мониторингу деятельности руководства и принятию стратегических решений.

В целях усиления независимости Совета директоров, в Принципах корпоративного управления ОЭСР определена надлежащая практика назначения разных лиц на должности председателя и исполнительного директора в случае, если государственная железная дорога имеет единый Совет, с тем, чтобы “обеспечить должный баланс полномочий, повысить подотчетность и усилить потенциал Совета по принятию решений независимо от руководства.” Для реализации этого принципа требуется четкое определение функций Совета и Председателя для недопущения конфликтов с руководством компании71.

Назначение разных лиц на должности председателя Совета и исполнительного директора имеет фундаментальное значение для эффективного функционирования Совета государственной железной дороги, а также для усиления независимости Совета от руководства. Председатель должен руководить работой членов Совета, определять их обязанности из числа стратегических обязанностей Совета и согласовывать с Агентством по вопросам собственности способы повышения эффективности работы Совета.

    

69 Речь идет о необходимости назначения разных государственных ведомств, которые будут заниматься вопросами собственности и регулирования. Гораздо более сложным является вопрос независимости регуляторного ведомства от правительства. Независимость может быть полностью реализована в плане технических аспектов и норм безопасности, но экономическое регулирование легко подвержено политическому вмешательству. Эту проблему можно решить только за счет усиления конкуренции на рынке.
70 Требования подотчетности Агентства по вопросам собственности не должны ограничивать его автономию в выполнении его функций. Случаи, когда Агентству необходимо получать утверждение Парламента, должны ограничиваться существенными изменениями общей политики собственности и масштабов государственного сектора или же крупными сделками.
71 Например, президент и исполнительный директор Amtrak, важнейшей транспортной компании по перевозкам пассажиров в США, по закону НЕ является председателем Совета.

Копирайт ©  Всемирный банк. Все права защищены. Правовая информация