| Обзор и диагностика > Создание условий для ГЧП | Реформа государственного сектора |
Организация благоприятной среды для ГЧП
Международный опыт показывает, что успешная реализация программы ГЧП требует организации благоприятной среды, позволяющей осуществлять проекты ГЧП с максимальной эффективностью и выгодой для государственного сектора.
Благоприятная среда включает в себя основные компоненты, для обозначения которых в «Сборнике» используется термин «благоприятные факторы». Эти факторы тесно взаимосвязаны. Благоприятный климат для инвестора, таким образом, не создает сам по себе частные инвестиции; для того, чтобы обеспечить разумную безопасность и предсказуемость инвестиций, должны также присутствовать другие благоприятные факторы, связанные с государственным вкладом, управлением рисками и потенциалом государственного сектора. Государственный сектор должен требовать наличия той же благоприятной среды для того, чтобы привлечь частный сектор с минимальными издержками и, таким образом, с наибольшей выгодой для государственного сектора.
Более того, улучшение нескольких благоприятных факторов происходит одновременно: улучшение одного фактора неизбежно вызывает улучшение другого.
Не существует абсолютных мер для улучшения благоприятных факторов ГЧП и формирования благоприятной среды для ГЧП. Более того, количество благоприятных факторов может быть ограниченным для вариантов ГЧП с низким уровнем участия частного сектора (например, в основанных на эффективности контрактах на содержание) и более широким для проектов с высоким уровнем участия частного сектора (например, в концессии типа СЭП).
Благоприятные условия для ГЧП имеет большое значение, учитывая характер стратегических задач ГЧП, а также свойства ГЧП.
При внедрении ГЧП основные стимулы государственного сектора в основном заключаются в обеспечении роста финансирования автодорожных инвестиций, внедрении эффективных методов, используемых частным сектором, и, в большей или меньшей степени, поддержке или сопровождении процесса государственных реформ.
Тем не менее, проекты ГЧП по своей природе подразумевают сложные финансовые, юридические и контрактные отношения между государственным и частным секторами и представляют долгосрочные политические, финансовые и контрактные обязательства.
Эффективность реализации таких сложных проектов, а также обеспечение значительного вклада государства и принятия им соответствующих обязательств не могут быть достигнуты без наличия ряда факторов. Реализация ГЧП, таким образом, требует наличия следующих аспектов.
- Поддержка государственным сектором: имеет крайне важное значение для стабильности роли государства в ГЧП и обеспечения многолетнего государственного финансирования и бюджетной поддержки. Поддержка государственным сектором наилучшим образом отражается в соответствующих основах стратегии ГЧП. См. Модуль 3 - > «Концепция ГЧП». Устойчивая политическая поддержка и стабильный курс имеют большое значение, в частности, для крупных проектов, а также для проектов, представляющих собой первую попытку разработки и реализации ГЧП. Они требуются для формирования и поддержания необходимого уровня интереса частного сектора и устранения его беспокойства о возможной реакции общественности, особенно в связи с введением платежей пользователей и соответствующими обещаниями повысить качество услуг или стандартов с целью обоснования их введения. Поддержка государственным сектором является трансформацией политической воли в политическое и культурное «стремление» правительства и государственных органов власти предоставлять необходимую поддержку ГЧП в различных сферах влияния, таких как:
- помощь с приобретением земли и предоставление полосы отвода, права на застройку на государственной земле, экологические согласования и прочие разрешения;
- гарантии того, что альтернативные маршруты не будут построены или существенно отремонтированы;
- правительственные субсидии или займы;
- бюджетная поддержка или стимулы, государственные гарантии по займам и т.д.;
- поддержка, в том числе, при необходимости, политическая, для установления дорожных сборов на обоснованном уровне и их повышения;
- выплата эксплуатационных субсидий, скрытые платежи и т.д.;
- государственное строительство дополнительных объектов;
- передача существующих доходных активов.
- Благоприятный инвестиционный климат: способствует частному финансированию при оптимальных условиях для государственного сектора.
Благоприятный инвестиционный климат – это условия, способствующие привлечению частного финансирования. Частные инвестиции требуют комплекса установленных правил и процедур, обеспечивающих разумную степень доверия к защите инвестиций. Хорошо сформулированные юридические и нормативно-правовые механизмы, в сочетании с политикой в области ГЧП, вносят уверенность в формирование контрактов и позволяют сторонам понимать границы своих взаимоотношений. Отсутствие этой уверенности приводит к росту рисков и затрат, а также к неспособности использовать весь потенциал проекта.
Концессии могут предоставляться в рамках экономического и финансового контекста: все проекты должны быть экономически целесообразными. С финансовой точки зрения, проекты могут быть либо финансово целесообразными в обычном понимании, либо могут нуждаться в поддержке со стороны правительства. Государственная поддержка может быть предоставлена через ряд правительственных инструментов, включая полную или частичную оплату за услугу в тех случаях, когда она не может быть оплачена непосредственно пользователями (например, финансирование до уровня самоокупаемости).
Следует сделать обзор национального и отраслевого законодательства, а также законодательства, связанного ГЧП, изучить возможные препятствия и устранить их (см. Модуль 4 -> «Законодательство» -> «Оценка законодательной базы»).
- Эффективное управление рисками: обеспечивает максимальную эффективность ГЧП благодаря сокращению, устранению и рациональному распределению рисков среди партнеров.
Хорошо известно, что частные инвестиции не любят неуверенности; таким образом, управление рисками лежит в основе эффективного планирования ГЧП. Там, где присутствует неуверенность, ее цена закладывается частным сектором в проекты ГЧП в виде более высокой ожидаемой нормы доходности. Некоторые виды неопределенности, в частности, политическая, юридическая и регуляторная, в совокупности могут привести к невозможности частного финансирования либо неудачному партнерству. Проекты ГЧП, таким образом, по определению требуют управления неопределенностью, выраженной в виде рисков.
Управление рисками включает в себя определение, оценку, распределение и минимизацию рисков. Государственный сектор должен произвести их оценку в рамках технико-экономического обоснования и затем предоставить эффективную стратегию снижения определенных рисков. Например, политические риски стратегии взимания платы за проезд могут быть частично устранены или сокращены благодаря эффективной стратегии консультаций с общественностью (см. Модуль 2 -> «Риски»)
Риск должен быть возложен на ту сторону, которая имеет больше возможностей для управления им с наиболее высокой экономической эффективностью. При передаче слишком высоких рисков возникают дополнительные издержки. В области управления рисками в рамках ГЧП можно определить несколько общих положений: - Чем больше финансовые масштабы проекта, тем сильнее стремление передать риски частному сектору. Тем не менее, для этого необходимо обеспечить более существенный уровень доходов, дающий частному сектору возможность принять на себя более высокую степень риска.
- Определенные стороны лучше справляются с определенными рисками. Например, регуляторный риск более соответствует государственному сектору, в то время как строительные риски и риски, связанные со стандартами качества, лучше подходят для частного сектора.
- Успешная передача рисков требует полного понимания государственным органом тех целей, которых он стремится достичь, и, таким образом, понимания сущности проекта. Сюда входит понимание сильных сторон и ограничений каждой стороны. Неоптимальное распределение рисков приводит к росту затрат и потере соотношения цены и качества.
- Наличие потенциала у государственного и частного секторов: обеспечивает эффективное партнерство государственных и частных участников ГЧП и защиту общественных интересов.
Для успешности ГЧП, частный и государственный секторы должны понимать свои роли в рамках партнерских отношений и действовать в соответствии с ними. Тем не менее, отсутствие опыта реализации проектов ГЧП во многих странах означает недостаток навыков по организации ГЧП, что может затруднить внедрение необходимых новых методов и практик. Привлечение консультантов может, таким образом, стать фактором повышения потенциала государственного и частного секторов (см. Модуль 5 -> «Консультанты и организация» -> «Организация»)
Повышение потенциала государственного сектора может включать в себя учреждение отдела ГЧП для разработки методики и практики ГЧП, обеспечения информацией, предоставления консультационных услуг и, в некоторых случаях, выполнения функции контроля над государственными нанимающими органами и частными операторами, а также в целом над более широким участком инфраструктуры, включая энергоснабжение, водоснабжение, электросвязь и транспорт. Отдел ГЧП объединяет специалистов с различными навыками, которые предоставляют консультации всем заинтересованным сторонам, включая нанимающий орган, по вопросам подготовки и реализации контракта (см. Модуль 3 -> «Концепция ГЧП» -> «Институциональные механизмы и реформы» -> «Отделы ГЧП и роль дорожного агентства»).
Более того, государственные органы должны полностью доверять своему частному партнеру в рамках ГЧП, так как последний должен принять на себя значительные риски по предоставлению услуг, представляющих собой общий экономический интерес. Указанные выше основы концепции ГЧП должны учитывать необходимость поддержки частного сектора со стороны международных партнеров в рамках консорциума ГЧП, что, вероятно, потребует исследования рынка (см. Модуль 5 -> «Процесс диалога»).
ГЧП может функционировать только при условии достаточной сбалансированности: концессионер не может ни работать в убыток, ни предоставлять в долгорочном периоде услуги, для которых характерен структурный дефицит. Орган власти должен обеспечить нормальное предоставление услуги и ее соответствие условиям контракта. Финансисты требуют сбалансированности контракта и обеспечения уровня доходов концессионера, достаточного для погашения долговых обязательств по займам. Изначальный контракт должен обеспечивать этот баланс и создавать условия для «динамического напряжения» в ходе его реализации. В связи с вышесказанным, должна быть предусмотрена возможность пересмотра контракта для того, чтобы он мог обеспечить удовлетворение перечисленных условий; при этом неизбежные изменения в условия контракта следует вносить с большой осторожностью (См. Модуль 5 -> «Поправки к контрактам и разрешение споров»).
«Сборник материалов по исследованиям в области ГЧП», Европейская комиссия, 2004 г.
«Руководящие принципы успешной реализации ГЧП», Европейская комиссия, 2003 г. (стр. 34-35).
«Платные дороги, вопрос обучения, пять факторов успеха ГЧП», Международная ассоциация мостов, туннелей и платных дорог (стр. 72-75)
http://www.ibtta.org/Tollways/issue.cfm?ItemNumber=1176
