| Обзор и диагностика > Создание условий для ГЧП | Реформа государственного сектора |
Диагностика благоприятной среды для ГЧП
Перед тем, как определить стратегию ГЧП, лица, определяющие политику, должны оценить текущую степень соответствия страны или региона требованиям благоприятной среды для ГЧП. Следующая диагностика может помочь выявить степень соответствия компонентам благоприятной среды.
Поддержка со стороны государственного сектора
Притом, что поддержка со стороны государственного сектора может являться одним из наиболее важных компонентов благоприятной среды для ГЧП, она является одним из элементов, которые довольно сложно выразить количественно, оценить, и, зачастую, непрерывно осуществлять.
Проекты ГЧП зачастую объявляют и подготавливают государственные организации; некоторые проекты могут быть прекращены на этапе проектирования или закупок. Поэтому частные фирмы проявляют большую осторожность и пытаются оценить реальную степень заинтересованности государственного сектора в проекте ввиду значительных расходов частного сектора на подготовку к тендеру и заключение контракта. Частный сектор также должен быть уверен в намерениях государственного сектора относительно долгосрочного управления процессом ГЧП.
В отношении более крупных проектов ГЧП этот курс может быть определен на кабинетном уровне для обеспечения необходимой меж-министерской поддержки, противодействия возможному неприятию общественностью политики взимания платы за проезд, а также сохранения бюджетного финансирования и поддержки.
На поддержку государственным сектором могут отрицательно повлиять следующие факторы, значимость которых, также как и методы ограничения их влияния на реализацию проектов ГЧП, должна оцениваться лицами, определяющими политику:
- Политические мандаты, как правило, гораздо короче по времени, чем срок проекта ГЧП или период, необходимый для оценки долгосрочных выгод для дорожного сектора.
- Внедрение или реструктуризация пользовательских платежей является деликатным вопросом. При отсутствии надлежащего планирования и обоснования для пользователей дорог и других значимых участников, он может привести к потере политической поддержки, недовольству или даже проблемам юридического характера. Взимание платы за проезд является непопулярной мерой среди пользователей дорог и может привести к заметным изменениям поведения.
- Политика в области ГЧП может сопровождать более широкую реструктуризацию дорожного органа с сокращением числа государственных служащих и (или) передачей обязанностей частному сектору. Без тщательного планирования и реализации в сочетании с социальными мерами, эти программы могут привести к демотивации и неприятию со стороны сотрудников дорожного органа
- Ограничения могут возникать и в международном контексте. Страны, участвующие (или планирующие участвовать) в механизмах международного сообщества (например, соглашениях о свободной торговле, экономических сообществах) должны развивать национальную политику в соответствии с принятыми на международном уровне стратегиями и положениями.
В основе этого фактора лежит политическая воля, относительно которой следует задать следующие вопросы:
- Выражена ли поддержка государственным сектором в правительственном манифесте, заявлении или стратегии ГЧП?
- Были ли назначены государственные участники? Присутствуют ли они на различных уровнях в правительстве и государственных органах власти? (Модуль 5 -> «Консультанты и организация» -> «Организация»)
Благоприятный инвестиционный климат
Невозможно принудить частные компании к участию в ГЧП. Они будут вступать в партнерские отношения с государственными организациями, только если будут считать, что проект имеет хорошие шансы на успех и что их интересы в результате участия в ГЧП будут соблюдены.
Критерии, используемые частными фирмами для оценки проекта ГЧП в конкретной стране, в значительной степени зависят от характеристик проекта, а также от индивидуального восприятия конкретной фирмой проекта и требований. Тем не менее, некоторые критерии являются в достаточной мере общими, чтобы их можно было применить к любой частной фирме, вступающей в партнерские отношения с государственным сектором в данной стране.
Потенциальные участники проектов ГЧП должны сосредоточить внимание на параметрах страны, которые будут иметь прямое или косвенное влияние на следующие аспекты:
- шансы на реализацию конкретного проекта и риск значительных задержек до реализации. Проекты ГЧП зачастую объявляют и подготавливают государственные организации; некоторые проекты могут быть отменены на этапе проектирования или закупок. Для того чтобы избежать потери средств на подготовку, частные фирмы все более внимательно относятся к оценке фактической поддержки проекта государственным сектором;
- шансы фирмы быть выбранной для реализации проекта;
- справедливость и прозрачность тендерного процесса;
- первоначальные условия, на которых фирма будет способна поставлять услуги;
- потенциальные изменения внешних условий проекта, в частности, связанные с возможными негативными последствиями для потоков доходов (как объемов, так и графиков поступления).
Ниже приводится предварительный список основных областей, которые, как правило, изучаются частными фирмами перед вступлением в ГЧП в связи с вышеприведенными категориями (1-4 в графе 2), а также стандартные источники информации, используемой частным сектором.
| ОБЛАСТЬ | КАТ. | ОСОБЕННО ВЛИЯЕТ НА | СТАНДАРТНЫЙ ИСТОЧНИК ИНФОРМАЦИИ |
| Политические и организационные рамки | |||
| Процесс принятия решений (на национальном/региональном/местном уровне – отраслевые министерства/министерство финансов) | 1 и 2 | Период этапа подготовки и процесс принятия решений | Правительственная организация |
| Статус нанимающего органа | 1 и 3 | Выполнение решений Привлечение частного финансирования (СЭП) |
Статус |
| Политическая стабильность (политические мандаты и стабильность основных участников, общественная поддержка) | 1 и 4 | Стабильность проекта Привлечение частного финансирования (СЭП) |
Рейтинг политического риска |
| Поддержка ГЧП основными участниками | 1 | Процесс принятия решений | Письмо-поручительство на высшем правительственном уровне |
| Общее принятие ГЧП обществом (в транспортном и других секторах) | 4 | Стабильность проекта Доходы проекта (СЭП) |
Местная пресса |
| Юридические рамки | |||
| Законодательство и процедуры закупок | 1 и 2 | Конкуренция | Законодательство |
| Законодательство, непосредственно связанное с ГЧП, например, законы о концессиях, взимании платы за проезд, частном владении и пр. (для СЭП) | 1 и 3 | Осуществимость проекта Продолжительность этапа подготовки (изменения в законодательстве) |
Законодательство |
| Решение споров (например, международный арбитраж) | 4 | Разрешение споров | Законодательство и контракты |
| Трудовое право | 3 | Условия труда | Законодательство |
| Налоговая система | 3 | Доходы и затраты проекта | Законодательство, опыт |
| Непредвиденные события (форс-мажор, трудности, действия правительства с существенными отрицательными последствиями) | 4 | Стабильность проекта Доходы проекта |
Опыт проектов |
| Макроэкономические и финансовые условия | |||
| Инфляция (данные прошлых периодов, тенденции) | 3 и 4 | Доходы и затраты проекта | Статистика |
| ВВП и развитие | 3 и 4 | Тенденция реалистичности в поступлениях | Статистика |
| Конвертируемость валюты и колебания обменного курса | 3 и 4 | Доходы проекта | Законодательство, статистика |
| Уровень и развитие автомобилизации | 1, 3 и 4 |
Осуществимость проекта Стабильность проекта |
Статистика |
| Опыт государственного сектора в сфере ГЧП | 1 и 3 | Осуществимость проекта Процесс принятия решений |
|
| Стабильность потока государственных ресурсов (проекты, финансируемые государством) | 4 | Опыт проектов | Данные о финансовом состоянии дорожного агентства |
Объективные и поддающиеся количественному измерению показатели
Различные признанные государственные и частные организации, ведущие бизнес в странах с развивающейся и формирующейся экономикой, разработали методики и показатели оценки рисков проекта в связи с условиями в стране. Основные организации, предлагающие оценку рисков страны:
- Международный валютный фонд;
- ОЭСР;
- Экспортно-кредитные агентства, которые предоставляют страхование от политических рисков;
- Три основные кредитно-рейтинговые агентства: Moodys, FITCH IBCA (Duff & Phelps) и Standard & Poor’s.
Методика определения суверенного рейтинга компании FITCH
Определение основных параметров, характеризующих страну в отношении вышеуказанных критериев, позволит администрации, отвечающей за транспортную политику, прийти к выводу о правильности сигналов, направляемых потенциальным частным партнерам. Следует учитывать все компоненты: их отсутствие будет снижать стремление к участию, независимо от того, насколько привлекательными могут выглядеть проекты с финансовой точки зрения.
Доклад «Ведение бизнеса», 2008 Международной финансовой корпорации (МФК), члена Группы Всемирного банка, предлагает объективные меры регулирования бизнеса и их внедрения в 178 странах и отдельных городах на субнациональном и региональном уровнях. Приводятся следующие препятствия для бизнеса: контроль цен, коррупция, политическая нестабильность, налоговое законодательство, регулирование в сфере валютного контроля. См. более подробную информацию по этому вопросу:
«Ведение бизнеса в 2008 г.», Всемирный банк http://www.doingbusiness.org/
Эффективное управление рисками
Риски не создаются закупками в рамках ГЧП, они, скорее, являются неотъемлемой частью строительства и эксплуатации автомобильных дорог, и, при реализации проекта в рамках традиционных методов закупок, большинство из них лежит на государственном секторе.
Тем не менее, при закупках в рамках ГЧП риски открыто определяются и контролируются, в то время как в рамках традиционных методов закупок управление рисками практически полностью осуществляет государственный орган, который остается ответственным в случае возникновения рисков (правительство «страхует» себя от последствий собственных действий). Примеры:
- Недостатки в подготовке и проектировании проекта приводят к предъявлению подрядчиком претензий во время работы. Такие издержки могут быть частично или полностью устранены консультантом по проектированию (чей риск будет снижен путемя страхования профессиональной ответственности), либо орган власти должен будет принять на себя дополнительные расходы за работы и (или) повторное проектирование.
- Риск нарушения сроков выполнения работ в традиционных контрактах на работы может быть частично принят на себя подрядчиками через механизм возмещения убытков, но, в любом случае, данный риск, по крайней мере частично, будет принят на себя государственным органом и потребует дополнительных средств на покрытие возросших административных и финансовых расходов. Кроме того, ответственность за экономические потери правительства в связи с задержками строительства и потери будущих выгод будет нести государственный сектор.
- Введение основанного на эффективности контракта на содержание передает риски производительности частному сектору; частный сектор не имеет права на более высокое вознаграждение, если объемы обслуживания, необходимые для поддержания определенных стандартов дороги, превышают запланированные. Ранее, при содержании дорог на основании контракта со сторонней организацией либо выполнении работ собственными силами, управляющий орган должен был брать этот риск на себя. Однако результатом реализации риска, вероятно, скорее было бы неудовлетворительное состояние дороги в результате ограниченности государственного бюджета, чем перерасход средств на соответствующие мероприятия по содержанию. Вследствие этого, правительство понесло бы экономические потери, связанные с неудовлетворительным содержанием.
Риск играет центральную роль в ГЧП, в том числе большое значение имеют выявление и оценка рисков, свойственных строительству и содержанию автомобильных дорог и передаче определенных рисков частному сектору. Более того, применение частного финансирования требует более полного анализа и количественной оценки соответствующих рисков, чем при финансировании из государственных средств.
Принципы и методы оценки рисков и управления ими описаны в Модуле 2 -> «Риски».
В целях подготовки к эффективному управлению рисками в рамках ГЧП государственные органы могут задать себе следующие вопросы:
- Применяются ли закупки по схемам ГЧП в дорожном секторе? В других отраслях инфраструктуры (энергетика, электросвязь, водоснабжение, транспорт)?
- Какие риски могут быть определены в рамках существующих «традиционных» контрактных механизмов? Как осуществляется управление ими?
- Какие источники данных существуют для управления рисками, включая частоту их возникновения и последствия (например, перерасход средств по строительным проектам)?
- Какой опыт государственного сектора существует в управлении рисками?
- Какой опыт частного сектора существует в управлении рисками?
Эффективный государственный сектор
Внедрение стратегии ГЧП требует от органов государственной власти принятия на себя новой роли и, таким образом, приобретения особого профессионализма на различных уровнях – как на этапе разработки проекта, так и в управлении контрактами. Этот профессионализм должен распространяться на такие ключевые области, как планирование и экономический анализ, экологическая оценка, управление контрактами и надзор, а также приоритизация объектов.
Также важно задействовать сотрудников, которые не только четко понимают задачи и особенности регулирования государственного сектора, но также имеют знания в сфере частного бизнеса и контракных соглашений. Некоторые ГЧП также включают в себя определенные финансовые вопросы (в которых финансирование является частью закупок) и необходимость оценки финансовых возможностей. Кроме того, нестандартные методы закупок сами по себе также требуют особого юридического опыта и опыта заключения контрактов. Орган власти, обладающий ограниченным опытом, может посчитать целесообразным воспользоваться опытом других государственных или местных органов власти или даже зарубежным опытом.
Поскольку частные подрядчики могут играть более существенную роль в содержании автомобильных дорог, они могут потребовать поддержки и обучения по вопросам оценки и понимания спецификаций и измерения результатов.
Получение государственным органом необходимых навыков должно укрепить его профессионализм в заключении сделок и создать основу для определения стратегии развития инфраструктуры.
Следующие вопросы могут помочь определить потенциал государственного сектора по реализации проектов ГЧП.
- В какой степени необходимые для ГЧП навыки представлены на различных уровнях государственной организации?
- Что собой представляет процесс реализации проектов ГЧП? Каким образом достигается межведомственная координация?
- Существует ли отдел ГЧП? Где он расположен в рамках государственной организации? Как долго он существует? Что собой представляет его мандат? Какие проекты он помог реализовать?
- Возможно ли финансирование и быстрая мобилизация международного опыта для технической помощи и обучения?
Модуль 3 -> «Концепция ГЧП» -> «Развитие потенциала и обучение» предоставляет указание на потребности в обучении в целях повышения эффективности государственного сектора.
| Одним из аспектов, которые зачастую требуют повышения эффективности государственного сектора, является стратегическое и структурное планирование, особенно в тех случаях, когда рассматривается возможность расширения участия частного сектора или на этапе его внедрения. Правительство выполняет неотъемлемую функцию планирования в транспорте. Неотъемлемый характер этой функции частично обусловлен необходимостью активных действий, направленных на достижение согласованности работы различных видов транспорта для поддержания эффективной интегрированной системы. Однако он также объясняется масштабами транспортной инфраструктуры, особенно автодорожной и железнодорожной сетей, и необходимостью структурирования землепользования и, в более широком смысле, регионального развития. Мультимодальное стратегическое планирование, в частности, имеет решающее значение на национальном и городском уровне управления. В тех частях Азии и Африки, где исследовательская группа изучала причины отсутствия реформ, доказавших свою эффективность в других местах, оказалось, что основным препятствием для прогресса стали опасения, связанные с потерей своих текущих позиций, среди местного рабочего населения, государственных служащих и наименее динамичных предприятий. Эта проблема зачастую усугубляется законами и правилами, зачастую многолетней давности, которые могли никогда не иметь смысла, но со временем создали вокруг себя сеть поддерживающих их интересов. Привнесение изменений в баланс между государством и частным сектором требует большого числа недостающих политических навыков, в частности: общения – для формирования широкого понимания упускаемых возможностей; построения альянсов – для получения политической поддержки; ведения переговоров – для обеспечения толерантного отношения со стороны тех, кто опасается, что может пострадать; а также эффективной реализации, включая соблюдение прав всех связанных сторон. Что касается распределительных и экологических аспектов проектов, представляется необходимым наличие большего числа комбинаций более масштабного государственного и частного финансирования чем те, которые до настоящего времени используются в развивающихся странах, что будет больше соответствовать ряду последних проектов в континентальной Европе. Это может привнести преимущества, свойственные системам менеджмента частного сектора, в области, имеющие высокий приоритет для экономики, но не способные принести быструю финансовую отдачу.
|
Эффективный частный сектор
Частный сектор сможет принести дополнительные выгоды автодорожной системе, только если он достаточно развит и если ему доверяется оказание услуг, соответствующих его компетенции и внешним условиям. На уровне проектов, количество и характер частных участников в значительной степени зависят от характеристик ГЧП.
Следует рассматривать заключение контрактов с местными или международными фирмами или их комбинацией. Местные участники обладают более существенным практическим опытом в условиях своей страны и региона (в условиях местной юридической и налоговой системы, стандартов, культурных и социальных особенностей), тогда как международные фирмы могут привнести дополнительные преимущества благодаря своим навыкам реализации крупных проектов, опыту работы с новыми формами контрактных механизмов, новым технологиям и стабильности в рамках долгосрочных отношений. Привлечение квалифицированных международных фирм – это, скорее, вопрос определения подходящих и привлекательных условий, чем изучения всего международного рынка.
Тем не менее, исследование рынка должно стать важным шагом при работе с частным сектором, получении информации и участии в инвестиционных проектах (Модуль 5 -> «Процесс диалога»). Диагностика частного сектора должна, скорее, быть направлена на исследование местной индустрии (фирм, учрежденных внутри страны).
Лица, определяющие политику, должны иметь подробную информацию о потенциале частных участников в своей стране и в регионе и возможных сферах, в которые они могут быть вовлечены.
В частности, должны оцениваться следующие категории участников:
- Консалтинговые фирмы, специализирующихся на техническом проектировании, проведении анализа спроса, аудита и надзора;
- Подрядчики по строительству и осуществлению работ по содержанию;
- Финансовые рынки (банковская система, рынки капитала);
- Потенциал организаций по управлению автодорогами (платными и/или бесплатными дорогами);
- Страховые компании;
- Потенциальные корпоративные и индивидуальные инвесторы;
- Специалисты в области права и контрактов.
В каждой сфере число игроков, их прошлый опыт, масштабы и относительный потенциал (технический и финансовый) повлияет, в значительной степени, на возможность разработки вариантов ГЧП и уровень конкуренции, который можно ожидать.
Если местная промышленность не обладает достаточным потенциалом для участия в ГЧП, могут быть приняты меры для помощи участникам в развитии этого потенциала. Некоторые из этих мер рассматриваются в Модуле 3 -> «Концепция ГЧП» -> «Развитие потенциала и обучение» -> «Укрепление потенциала частного сектора». На веб-сайте Всемирного банка также предоставлено руководство для развития новой отрасли управления автомобильными дорогами с применением различный методик, таких как маркетинг, контроль над доходами, строительство, содержание, определение стоимости жизненного цикла.
http://www.worldbank.org/html/fpd/transport/roads/toll_rds.htm
Необходимы, по крайней мере, три условия для обеспечения эффективного участия частного сектора в схемах реализации ГЧП:
- Существование благоприятных условий ведения бизнеса (в том числе юридические условия, условия контрактов);
- Устойчивый спрос на объекты;
- Специализированные программы обучения и помощи, соответствующие возможностям и потребностям местных подрядчиков и консультантов.
Типичные показатели для оценки потенциала подрядчиков
Потенциал вовлечения частного сектора в систему дорожного управления (строительство, содержание, эксплуатация) должен оцениваться в соответствии с тем видом деятельности, который они должны будут выполнять.
Текущее обслуживание, текущий ремонт с использованием преимущественно физического труда или оборудования, либо реконструкция и средние по масштабам строительные работы могут быть предоставлены местным подрядчикам.
В первую очередь необходимо оценить сложность предстоящих работ (или деятельности). После разработки соответствующей классификации, необходимо изучить наличие подрядчиков, обладающих соответствующими возможностями в каждой из этих категорий.
Оценка возможностей подрядчиков
Во-первых, нужно узнать, осуществляли ли местные подрядчики ранее деятельность, сопоставимую с той, которая им предлагается, а также их прошлый опыт работы в этой области. Во-вторых, в ходе предварительного исследования должна быть внимательно изучена возможность подрядчика выполнять данный тип деятельности. Это предварительное исследование имеет большое значение в случае с компаниями, у которых отсутствует опыт проведения предлагаемых работ. Во многих развивающихся странах дорожные работы являются новым видом деятельности для большинства малых и средних предприятий, которые имеют более значительный опыт в строительстве зданий.
| ПРИМЕР РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПО КАТЕГОРИЯМ ПОТЕНЦИАЛЬНЫХ ЧАСТНЫХ ПОДРЯДЧИКОВ ДЛЯ РАБОТ ПО СОДЕРЖАНИЮ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ | ||
| Тип работ | Доступные подрядчики | Подготовка/обучение |
| Работы, связанные с использованием оборудования Уплотнение Выравнивание дорожного полотна Ремонт гравийной насыпи |
Средние компании, фермеры/лесники с определенным оборудованием и некоторым опытом общестроительных и дорожных работ | Семинары Практическое обучение Технические пособия Формат контракта |
| Работы, связанные с использованием физического труда Выравнивание дорожного полотна Ремонт гравийной насыпи Ямочный ремонт |
Малые и средние компании без техники или с небольшим парком – без опыта или с незначительным опытом общестроительных или дорожных работ | Семинары Практическое обучение Технические пособия Формат контракта |
Источник: «Развитие потенциала местных подрядчиков», Жан-Мари Лантран, указ. соч.
Оценка потенциала фирмы означает количественное определение таких показателей, как оборот, активы, оборудование, трудовые и финансовые ресурсы.
Тип показателей их интерпретация (удельный вес каждого) могут отличаться в зависимости от предусматриваемого типа участия частного сектора. В случае с подрядчиками на выполнение работ, большое значение будет иметь качество. Что касается инженерных компаний (например, при контракте на ведение учета движения транспорта), основным компонентом являются навыки персонала.
|
КЛАССИФИКАЦИЯ ПОДРЯДЧИКОВ ДЛЯ ТЕХНИЧЕСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ: ПРИМЕР БУРКИНА-ФАСО В Буркина-Фасо, где основная часть работ по содержанию автомобильных дорог (некоторая часть ограниченных объемов работ по текущему ремонту) в настоящее время производятся на контрактной основе местными малыми и средними фирмами, компании разделяются на несколько категорий, определяемых уровнем показателей в следующих критериях:
На этой основе, фирмам присваивается категория от A до E, которая будет определять возможность их участия в организуемых Администрацией тендерах на определенные категории работ. Этот рейтинг постоянно пересматривается; оцениваются показатели фирм для поддержания базы данных в готовности для любых новых программ/проектов, на которые будет организована процедура конкурентных торгов. Источник: «Техническая помощь Главному управлению автомобильных дорог в Буркина-Фасо», BCEOM - Луи Берже, Инт. - Отчеты о деятельности (1995 – 1998 гг.). |
