| Политика и планирование > Концепция ГЧП | Реформа государственного сектора |
Развитие потенциала и обучение
Как показано в данном модуле, для реализации политики ГЧП требуется создание новой организации, что часто сопровождается обучением специалистов для охвата таких ключевых направлений, как планирование и экономический анализ, экологическая оценка, управление и контроль контрактов и определение приоритетности работ.
Частным подрядным организациям может принадлежать значимая роль в содержании автомобильных дорог, однако им может потребоваться помощь и обучение в области оценки и понимания спецификаций и измерении конечных результатов.
Что касается государственных полномочий, необходимо, чтобы соответствующие ведомства располагали специалистами, обладающими требуемыми техническими навыками и навыками ведения переговоров. Такие навыки должны способствовать укреплению потенциала соответствующих ведомств на предмет заключения сделок, а также созданию основ для обеспечения стратегической направленности развития инфраструктуры.
«Препятствия и возможности для транспортных проектов ГЧП» Менендез, Lahmeyer International, 1998 г.
Кадровый состав государственного ведомства
Обучение сотрудников Администрации может быть построено на различной основе в зависимости от типа ГЧП, а также исходного уровня профессиональных навыков специалистов государственных и частных организаций.
Следующие вопросы могут помочь в выборе соответствующей программы обучения:
- Являются ли профессиональные навыки на различных уровнях государственной организации достаточными для организации эффективного обучения?
- В чем могут заключаться преимущества участия частного сектора в обучении сотрудников государственных организаций?
- Как можно использовать международный опыт?
- В случае простых проектов (контракты на содержание дорог, например), сотрудники дорожного ведомства обладают требуемыми навыками, поэтому соответствующее обучение, организуемое государственной организацией, позволит им приобрести должные навыки.
В случае более сложных проектов (концессии), сотрудники дорожного ведомства не обладают требуемыми навыками, как правило, в финансовой и правовой сферах, и поэтому соответствующее обучение должны проводить внешние консультанты из частных организаций страны или других государств. Обучение может быть организовано в форме курсов или семинаров в стране или за ее пределами под руководством местных или международных специалистов. Можно также привлечь специалистов частного сектора (иностранных или местных) с требуемым уровнем квалификации для того чтобы должным образом объединить навыки специалистов государственных организаций и внешних консультантов. Таким образом, правительство сможет сформировать группу по проектному управлению в составе специалистов по различным вопросам, имеющим важнейшее значение для проекта. В большинстве случаев группу возглавляет должностное лицо высокого уровня из государственного департамента, отвечающего за политику ГЧП.
Большинство дорожных ведомств располагают недостаточным потенциалом в области надзора за контрактами, и в настоящее время осуществляется ряд программ по укреплению такого потенциала. Во многих африканских странах ведется работа по созданию отделов по контролю в Дорожных агентствах или по укреплению их потенциала для осуществления надлежащего надзора за контрактами. В каждом случае иностранные эксперты участвуют в составлении типовой документации по подготовке работ, закупкам и надзору, оказывают помощь в укомплектовании отделов на первые несколько лет и проводят обучение государственных служащих в этой новой для них области.
В большинстве стран Центр по обучению Министерства государственных проектов являлся единственной организацией, отвечающей за обучение специалистов дорожного сектора; при этом обучение зачастую было привязано к реализации конкретных проектов. Обучение должно финансироваться на постоянной основе; оно должно обеспечивать возможности для участия подрядчиков; программа обучения должна включать управление контрактами. Организации стран, в которых в прошлом существовала плановая экономика, рискуют столкнуться с проблемами ввиду недостаточного финансирования и неадекватных механизмов развития партнерства государства и частного бизнеса. Важно сохранить эти организации и расширить обучающие программы с включением вопросов управления контрактами и контроля затрат.
Примеры
Частная инфраструктура и Группа Панамериканского банка развития (1998 г.)
Недавно утвержденная операция для Перу является наглядным примером подпрограммы по укреплению институционального потенциала. Акцент делается на два направления: первым является создание правовой и институциональной структуры независимого регуляторного агентства для системы концессий; вторым направлением является обучение должностных лиц ведомств, отвечающих за систему концессий. Последнее направление предусматривает оказание помощи в обмене опытом посредством обучающих поездок в страны с более развитыми системами и организацию обучения на местах в форме курсов и семинаров с участием международных консультантов.
В рамках Программы по укреплению институционального потенциала муниципалитетов в Колумбии дорожный департамент страны разработал и реализует план мероприятий по укреплению институционального потенциала муниципалитетов. Данная Программа предусматривает:
- предоставление технической помощи муниципалитетам в области анализа, обновления и совершенствования муниципальных планов по землепользованию, а также в целях укрепления потенциала по их реализации;
- финансирование, в рамках Соглашения с Национальной службой по вопросам обучения (Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA), обучающей программы, направленной на формирование базовых навыков для более 500 местных работников для выполнения промежуточных дорожно-строительных работ (топографическая съемка, эксплуатация и ремонт оборудования), что позволит им получить рабочие места, создаваемые при строительстве дорог; а также
- осуществление программы информирования и консультаций с местным населением на этапе строительных работ.
Обучающие мероприятия в поддержку реформ: опыт Алжира
Был осуществлен ряд мер в целях упрощения перехода от метода «выполнение целевых работ» на заключение контрактов на выполнение работ по содержанию дорог на конкурсной основе, в том числе:
- реорганизация Министерства инфраструктуры позволила значительно укрепить организацию и функции по содержанию дорог и усилила автономию и полномочия ведомства по надзору за работами и контролю качества;
- проведение обучающих семинаров по следующей тематике: (i) оценка состояния сети; (ii) технологии поверхностной обработки дорожного покрытия; (iii) технические стандарты и использование типовой документации для торгов; (iv) ответственность за обеспечение безопасности и охрану окружающей среды;
- руководители ведомств и региональных лабораторий, а также специалисты местных подразделений прошли обучение за рубежом; подрядным организациям была предоставлена возможность участия в ряде обучающих семинаров.
Частный сектор – местные подрядные организации
Осуществляются несколько программ по развитию потенциала местных подрядных организаций. Они предусматривают подготовительное и практическое обучение; доступ к работам, технике и оборудованию; оказание помощи дорожным ведомствам в приобретении навыков, необходимых для надзора за выполнением контрактов; упрощение процедур государственных закупок; создание, адаптация или укрепление организаций по обучению и подготовке специалистов для дорожного сектора.
В чем сущность практического обучения? В рамках практического обучения потенциальные подрядные организации допускаются к работе по небольшим проектам в целях приобретения практического опыта выполнения контрактов. Практическое обучение, включающее технологии строительства, предусматривающие привлечение наемной рабочей силы, применялось для создания небольших фирм на протяжении более двух десятилетий в странах Латинской Америки, в особенности в так называемых «micro-empresas associativas» в Колумбии и Доминиканской Республике. Аналогичным образом, в Гвинея-Бисау Международная организация труда организовала отделы по обучению для восстановления подъездных дорог с привлечением наемных работников. В Кении подрядные организации прошли подготовку по вопросам участия в торгах на производство работ по восстановлению дорог.
В чем сущность подготовительного обучения?: Подготовительное обучение предусматривает организацию семинаров в странах с переходной экономикой (таких, как Эстония, Латвия, Литва, Польша и Вьетнам) по ознакомлению консультантов, подрядчиков и государственных служащих с процедурами конкурсных торгов, контроля затрат и управления контрактами. Аналогичные семинары были организованы в африканских странах для обучения подрядных организаций методам управления контрактами на выполнение небольших строительных работ.
При наличии не очень опытных подрядных организаций, особенно недавно созданных небольших компаний по содержанию дорог, подготовку по вопросам управления, финансовым и техническим вопросам имеет важнейшее значение для успешной реализации пилотных проектов. В Уругвае, например, были достигнуты наиболее значительные успехи в этой области посредством реализации масштабной программы обучения для малых предприятий, обеспечившей превосходные результаты.
В данный модуль включен раздел с более подробной информацией о методах усиления потенциала частного сектора (подрядных организаций и консультационных компаний) («Укрепление потенциала частного сектора») с примерами практических обучающих программ, проведенных в ходе реализации проектов.
Укрепление потенциала частного сектора
Передача функций, которые ранее выполнялись государственным сектором, в ведение частного сектора предполагает, что частные организации способны реализовывать их должным образом.
Если это не так, следует задать вопрос – как организовать разработку стратегии партнерства государства и частного бизнеса и как обеспечить ее сопровождение таким образом, чтобы создать условия для возникновения совокупности компаний и проектных организаций, способных взять на себя выполнение таких функций без ущерба для качества проектов или услуг пользователям. Постановка проблемы существенно различается в зависимости от того, идет ли речь о крупных проектах, для которых требуется высокий уровень технических навыков и значительные финансовые возможности (например, крупные концессионные соглашения по автострадам или крупным мостам или туннелям) или же о более рутинных задачах (восстановление, содержание, эксплуатация), не требующих значительных инвестиций или особых технических навыков.
В первом случае решение обычно предполагает привлечение иностранных подрядных организаций для формирования ассоциаций с местными компаниями, что позволит им воспользоваться опытом своих зарубежных партнеров.
В случае типовых работ по восстановлению и содержанию дорог, важная роль, безусловно, принадлежит местным компаниям. Решения могут существенно различаться в зависимости от того, существует ли развитая дорожная индустрия.
Если существует развитая дорожная индустрия
Если существует приемлемое количество дорожных подрядных организаций, проблема заключается в том, чтобы обеспечить им возможности для адаптации к выполнению новых функций, которые не являются особенно сложными, но на начальном этапе подрядные организации не располагают соответствующим потенциалом и не готовы к выполнению таких функций.
Безусловно, каждый конкретный случай имеет свою специфику, но некоторые условия имеют универсальное значение.
- Финансовая стабильность должна быть обеспечена на длительный период. Принятие новых функций обязывает подрядную организацию предпринять необходимые действия по оснащению и организации своей работы. Поскольку работы по содержанию дорог являются весьма трудоемкими, потребуется нанять новый персонал. Последствия кредитных ограничений, при этом, станут весьма опасными.
- Крайне целесообразно обеспечить проведение предварительных консультаций между органами государственного управления и профессиональными организациями, представляющими индустрию, для рассмотрения способов разработки успешной стратегии ГЧП. Желательно даже планировать регулярные встречи для подготовки отчетов и совместного нахождения путей повышения эффективности; приемлемым основанием для таких встреч могут служить совместные финансовые аудиты. Подобная практика даст ощущение полноценной значимости концепции партнерства и обеспечит проектам максимальные шансы на успех.
- Следует скрупулезно проанализировать темпы реализации стратегии партнерства государства и частного бизнеса. Необходимо спланировать этапы реализации программ с тем, чтобы подрядчики могли иметь соответствующую информацию и могли организовывать свою деятельность в свете выполнения новых функций.
Вначале подрядчики могут отвечать только за определенную часть сети до ее полного поэтапного охвата.
На начальном этапе может использоваться схема на основе объемов работ с переходом на схему, основанную на качестве работ в краткосрочной и, затем, в долгосрочной перспективе.
Подрядные организации и дорожные ведомства могут пройти обучение в области новой практики контрактных взаимоотношений, и потребуется пригласить профессиональные организации для проведения консультаций по методам организации такого обучения.
Если отсутствует развитая дорожная индустрия
Наряду с необходимостью адаптации имеющихся подрядных организаций, существует проблема укрепления потенциала всех субъектов индустрии (строительные организации, поставщики материалов, проектные организации и т.д.). Есть несколько публикаций, в которых данная проблема обсуждается в доступной форме и с достаточной степенью детализации. Основной является следующая работа:
Существует целый ряд примеров успешной деятельности. К числу условий, которые упоминаются или отмечаются как составляющие быстрого и гармоничного развития национальной индустрии автомобильных дорог, относятся:
- Как и в предыдущем случае, финансовая стабильность в течение длительного времени всегда считается важнейшей предпосылкой;
- Так же актуальна и необходимость определения этапов разработки стратегии ГЧП. Рекомендуется избегать чрезмерного быстрого процесса, и использовать поэтапный подход и периодически анализировать ситуацию;
- Наличие благоприятной институциональной среды не является исключительным условием для сектора автомобильных дорог. Этот фактор является условием формирования совокупности субъектов для всех секторов, также как и возможность доступа к кредитным ресурсам.
- В данном случае обучение имеет решающее значение. Рабочие программы международных финансовых организаций практически всегда сопровождаются программой обучения. Полезную информацию можно найти в работе Ж.-М. Лантран. Программа обучения, разработанная в Камеруне в поддержку политики передачи частному сектору функций по содержанию дорог, является недавним примером того, что может быть достигнуто в этой области.
«Программа технического обслуживания дорог в Камеруне, план обучения подрядчиков и проектировщиков»
Возможные потребности в развитии потенциала
Тематика для развития потенциала
- Введение в концепцию ГЧП: принципы, масштаб, основания, методы, мировой опыт;
- Анализ успешного и неуспешного опыта;
- Методика ГЧП (общие основы и (или) курсы для специалистов);
- Политика;
- Законодательная база;
- Экономическое регулирование;
- Управление рисками;
- Государственная поддержка и финансовая методика;
- Консультации;
- Методы партнерства государства и частного бизнеса;
- Финансовое управление;
- Источники финансирования, включая международные финансовые организации (коммерческие банки, облигации, институциональное финансирование и т.д.);
- Методы участия частного сектора;
- Закупки и привлечение консультантов и (или) экспертов по операциям;
- Другое.
Уровень реализации
- В стране и (или) на региональном уровне и (или) на мировом уровне;
- Институциональный уровень; АБР, Всемирный банк, другие организации, центральные офисы тематических образовательных организаций;
- Место реализации проекта и (или) проведения анализа; региональный и (или) мировой уровень.
Целевые группы и (или) ассоциации, которые должны пройти обучение
- Министерство финансов и (или) вопросы управления рисками;
- Министерство по планированию и (или) отраслевые министерства и (или) дорожное агентство, отделы и подразделения по вопросам ГЧП;
- Другие заинтересованные стороны.
Уровень специалистов
- Только руководящие работники и (или) должностные лица высокого уровня, ответственные за принятие решений;
- Специалисты среднего звена и более высокого уровня;
- Специалисты по административным и (или) техническим вопросам.
Виды обучающих курсов, которые могут оказаться полезными
- Разработка законодательной, институциональной и регуляторной базы для партнерства государства и частного бизнеса;
- Основы подготовки проектов (почему и как);
- Процедуры консультаций с заинтересованными сторонами;
- Вопросы управления и руководства в государственном секторе;
- Управление рисками;
- Навыки и квалификация в области ГЧП;
- Управленческие навыки сотрудников проектов ГЧП;
- Стратегии и методы ГЧП и структурирование проектов;
- Исполнение контрактов и урегулирование споров;
- Основы финансирования проектов.
Некоторые основные публикации:
«Пособие по закупкам с финансированием Всемирного Банка» (проект), Всемирный банк, 2001 г.
«Руководящие принципы: закупки в рамках займов МБРР и кредитов МАР». Всемирный банк. 2004.
