Управляемость

В ряде недавних отчетов Международных финансовых организаций отмечается, что проблемы управления вызваны, главным образом, в определенной степени неадекватным реагированием правительств на медленные темпы трансформации ведомств и условий, в которых они функционируют. Проблема противодействия коррупции в качестве аспекта управления также стала предметом анализа Всемирного банка и Азиатского банка развития в 2004 году, когда было опубликовано новое руководство.

В свете участия частного сектора в развитии инфраструктуры присутствует необходимость сохранения за государством главной роли в планировании, разработке политики и регулировании. Причина того, почему сектора инфраструктуры остаются в ведении государства в течение столь длительного времени, заключается в том, что они представляют собой естественные монополии; т.е. издержки ниже при наличии единственного провайдера, и услуги во многих случаях имеют важнейшее значение (водоснабжение, электроснабжение и транспортные услуги). Ранее превалировало мнение, что сохранение этих монополий в государственной собственности обеспечит лучшие результаты, чем государственное регулирование объектов в частной собственности.

Тем не менее, в настоящее время считается, что государственная собственность и государственное управление не являются необходимыми, а также не являются оптимальным способом обеспечения всеобщего доступа. Субсидии могут быть предусмотрены в качестве требования конкурсных торгов или напрямую финансироваться государством. Главное преимущество оказания государственных услуг частными организациями заключается в том, что это позволяет государственным администраторам сосредоточить усилия на планировании, разработке политики и регулировании. Частному сектору, в свою очередь, следует предоставить возможность делать то, что он делает с наилучшими результатами, а именно (i) инвестирование капитала; (ii) управление бизнесом; (iii) управление и создание соответствующих стимулов для персонала и руководства; (iv) работа с клиентами; а также (v) повышение эффективности и качества услуг (в последнее время под влиянием показательной конкуренции).

Государство должно разрешать частным компаниям оказывать услуги в секторе инфраструктуры в максимально возможной степени; при этом государственные органы могут сосредоточить усилия на планировании, разработке политики и регулировании, а частный сектор будет эффективно инвестировать капитал и повышать эффективность и качество этих услуг.

В реальности, в большинстве стран ГЧП находится на начальном этапе развития. Поэтому организационная структура инфраструктурных секторов (министерства, регуляторы и коммунальные службы) осталась практически неизменной после внедрения ГЧП. В ситуации, когда финансовые операции являются основным механизмом передачи услуг в сфере инфраструктуры частному сектору, уделяется недостаточное внимание более широкому вопросу институциональных реформ. Предполагалось, что внедрение частного управления в систему собственности или эксплуатации конкретных объектов поможет избежать необходимости в таких реформах.

Наоборот, слабость существующих институциональных структур ограничивает эффективность инициатив частного сектора. В большинстве стран поэтапная передача компонентов инфраструктуры происходит медленными темпами, и бюрократические механизмы, создающие дополнительные накладные расходы и зачастую ограничивающие улучшения в функционировании инфраструктуры, остались относительно неизменными. Важность институциональных реформ очевидна, но государственная бюрократия редко реформирует сама себя. Правительствам следует провести скрупулезный анализ организационной структуры, размера и функций государственных коммунальных служб и иных предприятий в секторе инфраструктуры и создать специальные отделы по реформированию, напрямую подчиняющиеся министрам, которые должны возглавить процесс необходимых реформ.

Правительства соглашаются на частные инвестиции в объекты инфраструктуры, в определенной степени, по причине неспособности спрогнозировать будущие проблемы и своевременно направить инвестиции в инфраструктуру для того чтобы не допустить недостатка мощностей. Усиление роли частного сектора в развитии инфраструктуры стало причиной того, что многие правительства стали в недостаточной степени выполнять свои функции по отраслевому планированию.

Вместо этого правительства бессистемно передают частному сектору основные фонды и функции по оказанию государственных услуг, зачастую не заботясь об обеспечении взаимодополняющего характера инвестиционных мероприятий. В некоторых ситуациях незапрашиваемые предложения используются в качестве суррогата планирования. В свою очередь, частные сектор выбирает проекты, которые уже обозначены в государственных планах, отдавая предпочтение проектам с самой высокой нормой рентабельности, наименьшим риском или наиболее значительными краткосрочными выгодами. Частный сектор не располагает ни заинтересованностью, ни возможностями для учета последствий своих предложения для сети в целом. Правительства не подвергают такие предложения скрупулезному финансовому анализу и анализу рисков с тем, чтобы определить их устойчивость в отсутствии значительного повышения сборов с пользователей или же государственных гарантий. Часто правительства не учитывают дополнительные государственные инвестиции, которые необходимы для успеха инвестиционных мероприятий, финансируемых частным сектором. Результатом этого становятся незапрашиваемые предложения, которые предполагают незначительный коммерческий риск (государственные гарантии, положения о вторичной ипотеке, передача имеющихся активов, предоставление отдельных полос отвода) или же предложения, диктуемые политическими соображениями. Правительствам следует сохранять и усиливать свои функции по стратегическому планированию в инфраструктурных секторах и в рамках этого процесса определять направления, где следует поощрять участие частного сектора, а также уровень дополнительной поддержки, которая должна обеспечиваться.

На эффективности ГЧП негативно сказывается отсутствие адекватных регуляторных структур контроля технических и экономических показателей. Недостаточный уровень развития особенно характерен для регулирования тарифов и иных экономических факторов. Основополагающие цели обеспечения автономности, подотчетности, прозрачности и предсказуемости являются труднодостижимыми. Более значимым является то, что механизм консультаций между государством и частным сектором и процедуры урегулирования споров между провайдерами и пользователями сети недостаточно отработаны. Еще одной проблемой является неспособность разграничить регулирование и администрирование во избежание конфликта интересов. Для большинства стран характерны медленные темпы создания независимых регуляторных агентств с автономным финансированием и профессиональными сотрудниками.

Коррупция

Проблема коррупции, определяемой для целей данного документа как злоупотребление государственными или частными полномочиями в личных целях, относится к числу наиболее устоявшихся дилемм, стоящих перед правительствами стран на протяжении всей истории. Хотя могут быть различия в природе и степени коррупционной деятельности, а также масштабах реализации антикоррупционных мер, это явление характерно для всех времен и практически для любой политической системы. Такую практику можно обнаружить и в частном секторе. Действительно, взаимосвязь между коррупцией в государственном и частном секторах является предметом особой озабоченности как для развитых, так и для развивающихся стран.

В настоящее время все международные финансовые организации делают акцент на борьбе с коррупцией в качестве составляющей деятельности по вопросам управления и развития потенциала в более широком контексте. Признается значимость подотчетности государственных служащих, прозрачности и предсказуемости действий государства в качестве важнейших принципов борьбы с коррупцией.

Акцент на усиление важнейших предпосылок для эффективного государственного управления призван обеспечить фундаментальные основы для прозрачного, предсказуемого и подотчетного управления. Эти основы включают соответствующую законодательную базу и эффективные механизмы правоприменения; профессиональную, компетентную, мотивированную и квалифицированную государственную службу; прозрачные механизмы закупок; действенную систему внутреннего контроля и эффективно функционирующее независимое аудиторское агентство. Актуальное значение также имеет участие, являющееся четвертым основополагающим принципом политики международных финансовых организаций в сфере управления. Опыт Гонконга, Китая и Сингапура показывает, что государственная поддержка является важнейшей составляющей долгосрочной борьбы против должностных преступлений.

Сосредоточение усилий на проблеме борьбы с коррупцией ставит своей задачей ослабить то бремя, которое порождает широко распространенная системная коррупция для государства и экономики региона и преследует три основные цели:

• поддержка конкурентных рынков и действенной, эффективной, подотчетной и прозрачной системы государственного управления в качестве составной части деятельности по вопросам управляемости и развития потенциала в более широком контексте;
• поддержка перспективных мер по борьбе с коррупцией, определяемых конкретными обстоятельствами, и повышение качества диалога с развивающимися странами по широкому спектру вопросов управления, включая борьбу с коррупцией; а также
• обеспечение соблюдения проектами МФО и их сотрудниками самых высоких стандартов этики.

Следует отметить, что коррумпированное принятие решений влечет целый ряд прямых финансовых последствий:

• Прямые расходы проекта увеличиваются за счет требуемых дополнительных сумм;
• Опосредованные финансовые последствия неудовлетворительного планирования и решений будут ощущаться на протяжении многих лет в будущем. Эти издержки могут во много раз превысить вышеупомянутые прямые расходы;
• Иные финансовые последствия.

«Руководство по развитию управляемости в условиях государственно-частного партнерства», Европейская экономическая комиссия ООН, 2007 г.

«Руководящие принципы: закупки в рамках займов МБРР и кредитов МАР», 2004 г.

«Рабочее пособие о политике банка – антикоррупционная политика», АБР 2006 г.

«Антикоррупционная политика: предлагаемые уточнения и связанные с ними изменения в руководящих документах по вопросам консультаций и закупок», АБР, 2004 г.

«Антикоррупционная политика АБР»,1998 г.

Примерами коррупционной деятельности являются:

• Разработка или выбор неэкономичных проектов из-за возможности получения «откатов» и политического патронажа.
• Злоупотребления при проведении закупок, включая сговор, назначение завышенной цены или выбор подрядчиков, поставщиков или консультантов на основании иных критериев, чем наименьшая оцененная стоимость предложения участника, по существу отвечающего условиям торгов.
• Неофициальные платежи должностным лицам государственных органов с целью «ускорения процедуры» с тем, чтобы обеспечить своевременную поставку товаров и услуг, на что общественность имеет законное право, особенно за получение разрешений и лицензий.
• Неофициальные платежи должностным лицам государственных органов с целью получения доступа к товарам, услугам и (или) информации, на которые общественность не имеет права, или на получение доступа к товарам и услугам, на получение которых имеются законные права.
• Неофициальные платежи с целью избежать применения правил или регламентов справедливым и последовательным способом, особенно в областях, касающихся общественной безопасности, правоприменения или сбора поступлений.
• Платежи должностным лицам государственных органов с целью содействия в получении или сохранении монопольного или олигопольного доступа на рынки при отсутствии убедительных экономических оснований для подобных ограничений.
• Незаконное использование конфиденциальной информации с целью получения личной выгоды, как то использование знаний о государственных планах в отношении развития транспортной сети и последующего инвестирования в недвижимость, которая возрастет в цене.
• Преднамеренное сообщение ложной или вводящей в заблуждение информации о финансовом положении корпораций, лишающей потенциальных инвесторов возможности точной оценки активов, как то сокрытие информации о крупных условных обязательствах или занижение стоимости активов предприятий, запланированных для приватизации.
• Хищение или растрата государственного имущества или денежных средств.
• Получение денег за назначение на должность или повышение в должности; семейственность или иные действия, препятствующие созданию профессиональной и квалифицированной государственной службы.
• Превышение или злоупотребление должностными полномочиями, как то угроза проведения налоговых проверок или применения санкций с целью извлечения личной выгоды.
• Препятствование отправлению правосудия и вмешательство в действия органов, уполномоченных выявлять, расследовать и пресекать факты незаконной деятельности.