Концессии: основные этапы конкурсных торгов

Государство может выбрать два основных подхода для присуждения концессии:

• Одноступенчатая процедура: Когда правительство имеет представление о требуемых технических возможностях и характеристиках. Предварительно отобранные фирмы должны представить предложения в строгом соответствии с требованиями, изложенными правительством. Окончательный выбор делается исключительно на финансовой основе, и у выбранного кандидата остается небольшой простор для переговоров. Эта процедура часто используется в дорожных проектах.
• Двухступенчатая процедура: Предварительная подготовка полной технической спецификации может представляться нежелательной или нецелесообразной, в частности, когда существует неопределенность в отношении приоритетных технических вариантов. Это особенно характерно для больших и сложных проектов ГЧП. В таком случае может использоваться двухэтапная процедура торгов. К участию в первом этапе приглашаются технические предложения без указания цены, на основании концептуальной структуры или технических характеристик. Затем могут потребоваться технические и коммерческие разъяснения и корректировки. На втором этапе предлагаются доработанные тендерные документы, и участники приглашаются к подаче окончательных технических предложений с ценами.

Основные этапы каждой процедуры показаны на диаграммах ниже. И хотя подготовка, предварительный квалификационный отбор и разработка концессионного договора аналогичны в обоих подходах, основные различия обнаруживаются на этапе тендера.

Подготовка к процессу отбора преимущественно заключается в создании руководящего комитета и разъяснении процесса квалификации.

Предварительный квалификационный отбор

• Для государства это гарантия того, что к участию в торгах будут допущены лишь те, кто действительно в состоянии реализовать проект.
• Для потенциальных участников это значительно экономит средства неквалифицированных фирм, требуемые для подготовки заявки.

Для опытных фирм это означает ограничение количества конкурентов и отсечение неопытных и не соответствующих требованиям претендентов, что позволяет снизить риск упустить проект в силу предложения другим потенциальным участником заниженных цен. Тем самым предварительный отбор служит дополнительным стимулом для участия.

Однако на практике, особенно в развивающихся странах, есть два ключевых вопроса:

• Предварительный квалификационный отбор может привести к сговору между потенциальными участниками торгов (более того, в настоящее время позиция Всемирного банка тяготеет к отказу от предварительного квалификационного отбора);
• Проблема зачастую состоит не в слишком большом числе претендентов, а в слишком малом количестве кандидатов на проект ГЧП. Поэтому маркетинг проекта имеет первостепенное значение для обеспечения того, чтобы все квалифицированные фирмы знали о проекте и были уверены в возможности извлечения из него пользы.

Этапы процедуры предварительной квалификации для ГЧП, как правило, не отличаются от этапов типичных проектов гражданского работ. Как правило, предварительную квалификацию проходят 5 - 6 кандидатов.

Два аспекта имеют большое значение для процесса предварительной квалификации:

• Информация, предоставляемая заинтересованным частным сторонам;
• Информация, которая будет предоставлена потенциальным участникам торгов.

Информация, предоставляемая государством

Она должна быть достаточной для привлечения компетентных частных компаний, чтобы они могли оценить свои возможности выполнения задач проекта и выделить средства на подготовку тендерных предложений. Такая информация должна включать:

• краткое описание проекта и его основные конструктивные особенности;
• круг обязанностей, возлагаемых на частную сторону;
• уровень автономности частной стороны;
• схематический механизм покрытия затрат;
• график проекта и реальный прогресс;
• принципы, критерии и процесс отбора.

Информация, предоставляемая потенциальными участниками торгов

В целях облегчения выбора лучших кандидатов, последние должны предоставлять о себе следующую информацию:

• финансовые возможности и способность привлекать частное финансирование;
• управленческий и технический потенциал и опыт;
• подтвержденный опыт выполнения аналогичных обязанностей в подобных проектах;
• знание ситуации в стране проведения проекта;
• подходы к проекту и его конкретным условиям.

Типичные документы для предварительной квалификации

Пакет документов для предварительного квалификационного отбора должен включать в себя следующую информацию.

Информацию о процессе отбора

Критерии предварительного отбора фирм руководящим комитетом должны быть четко сформулированы.

Информацию о проекте

• Краткое описание проекта и его основных конструктивных особенностей.
• Сфера ответственности, которая будет возложена на частный сектор.
• Графики проекта, показывающие реальный прогресс и дальнейшие шаги.
• Описание организационной структуры и роли различных государственных учреждений, участвующих прямо или косвенно.

Информацию, предоставляемую потенциальным участникам торгов

В целях проекта крайне важно не препятствовать соискателям посредством ненужных или неясных запросов административных документов, не связанных непосредственно с процессом отбора. Запрашиваемые документы (легализация, заверенные переводы и т.д.) должны быть сведены к минимуму.

Данные о финансовой устойчивости заявителя

Как правило, заявитель должен документально подтвердить свои финансовые возможности, предоставив:

• Отчет о своем финансовом положении (капитале и балансовой стоимости основного капитала);
• Отчет о предлагаемой структуре финансирования проекта. Этот документ, не являющийся обязательным, может быть использован соискателем в качестве инструмента анализа сложности проекта.

Информацию об опыте и достижениях

Как правило, потенциальный соискатель должен предоставить доказательства:

• того, что он, самостоятельно либо в составе совместного предприятия (СП), реализовал один или более проект ГЧП подобного масштаба (с указанием числовых параметров);
• того, что его сотрудники и сотрудники его подрядчиков имеют достаточный опыт работы в соответствующей сфере проекта.

Важным элементом запрашиваемого релевантного опыта является эксплуатация и обслуживание, в том числе общий опыт работы с общественными объектами. Это особенно важно из-за влияния дорожно-транспортных операций на тысячи пользователей.

Эксплуатация общественного объекта существенно отличается от эксплуатации типичного промышленного объекта. Она требует чувствительности к общественному восприятию и установления хороших отношений с общественностью.

Что касается эксплуатации и обслуживания платных дорог, то лишь относительно небольшое число компаний в мире имеют достаточный практический опыт в этой области. Во многих развивающихся странах этот опыт, может быть получен от иностранных партнеров, если отсутствуют специфические программы подготовки отечественных подрядчиков (Модуль 3 -> «Стратегия ГЧП» -> «Развитие потенциала и обучение» -> «Укрепление потенциала частного сектора»).

Информацию о структурах управления и оперативных возможностях

Потенциальный претендент, как правило, предоставляет информацию о своих ключевых сотрудниках, особенно для управления строительством и руководства эксплуатацией и обслуживанием проекта.

Юридические требования

Претенденты должны представить доказательства того, что они не являются неплатежеспособными и не подлежат ликвидации, не совершали уголовных преступлений, связанных с профессиональной деятельностью. У заявителей может быть запрошена информация о каких-либо прежних судебных исках против них и разбирательствах, в которых они принимают участие в связи с другими подобными проектами.

Вследствие сложности и размеров проектов платных дорог, участники торгов, как правило, представляют собой несколько фирм юридически связанными в той или иной форме совместного предприятия.

Подготовка проекта контракта

Так как концессионный договор является основным документом, регулирующим будущие отношения между государством и частной стороной, то предпочтительно приступить к его подготовке на ранней стадии процесса.

Следует отметить, что в большинстве стран мира были разработаны проекты типовых контрактов ГЧП для каждого конкретного сектора или подсектора. Это означает, что частный сектор уже внес определенный вклад в проект контракта благодаря консультациям. Это также означает, что государство и частный сектор будут знать, что требуется предоставить и чего следует ожидать в качестве основы для конкретного рассматриваемого проекта.

Активное участие экспертов-юристов данной страны имеет большое значение при подготовке проектов (и финальных версий) контрактов. Дополнительная помощь и поддержка со стороны иностранных юридических консультантов зачастую необходима и считается уместной, когда масштабы проекта выходят за рамки традиционных проектов, реализуемых в данной стране.

Преимущества включения проекта контракта в конкурсную документацию многочисленны и, в частности, включают:

• Прозрачность и честность. Переговоры с выбранным претендентом по всем положениям договора могут привести к существенным изменениям в условиях договора между компанией и нанимающим органом, что будет противоречить принципу объективности и равенства и, несомненно, будет оспорено проигравшими соискателями.
• Переговорный инструмент: Перед подачей заявки и в течение периода сбора заявок претенденты находятся под давлением со стороны конкурентов. Кроме того, они хотели бы, чтобы процесс отбора был завершен как можно быстрее, чтобы избежать ненужных расходов на подготовку проекта: эти причины делают более вероятным принятие ими положений, которые они не считают идеальными. После выбора заявки, как правило, уже государство стремится быстрее приступить к реализации проекта. Победители торгов зачастую желают отложить завершение контракта, так как им нужно время, чтобы собрать команду управленцев и обеспечить финансирование.
• Оценка рисков: Оценка рисков позволяет участникам торгов идентифицировать передаваемые им риски и оценивать их потенциальное воздействие на ожидаемые выгоды. Исходя из этого, частные спонсоры проекта будет иметь возможность обговорить с другими будущими участниками проекта внутреннее распределение рисков.

Подготовка проекта контракта состоит в переводе предлагаемой матрицы распределения рисков на язык договорных положений, которые по заключении соглашения будут регулировать реализацию проекта. Поэтому это возможно только после того, как предварительные исследования уже были завершены, принципы распределения и уменьшения рисков определены, и была оговорена государственная поддержка.

Торги

После отбора и информирования нескольких компетентных фирм руководящий комитет приступает к этапу торгов.

Комитет организует информационный зал в доступном месте, где будут доступны все документы по проекту в помощь компаниям в подготовке предложений.

Вся существующая надежная техническая информация о проекте должна быть собрана в информационном зале. Объективная информация о параметрах проекта, значительно влияющих на стоимость проекта и доходы, имеет особе значение: расчеты транспортной загрузки, матрицы происхождения и (или) назначения, инженерно-геологические исследования. Все имеющиеся учебные материалы должны быть доступны для участников торгов, в частности:

• Экономические и финансовые (предварительные) технико-экономические обоснования по проекту (Модуль 5 -> «Комплексная экспертиза и обоснования»),
• Подробный или предварительный план дороги (Модуль 2 -> «Сфера охвата»),
• Показатели эффективности для эксплуатации и технического обслуживания (Модуль 2 -> «Сфера охвата»); -> «Показатели эффективности технического обслуживания»),
• Международные и национальные стандарты, касающиеся работ, эксплуатации и технического обслуживания. Описание местоположения площадки и доступа к ней (Модуль 3> «Отраслевое планирование и стратегии» -> «Планирование и разработка политики» -> «Технические и операционные стандарты»),
• ОВОС (если проводилась) и подробное описание ограничений, налагаемых на частные фирмы на всех этапах проекта (Модуль 3 -> «Экономическое развитие и общественные интересы» -> «Снижение негативного воздействия»). 
• Тендерные документы будут составлены и разосланы претендентам. Достаточно длительный период (как правило, четыре месяца) предоставляется претендентам для сбора информации о проекте и подготовки своих предложений.

Техническая информация в информационном зале

В тендерной документации следует упомянуть существование информационного зала. Как правило, претендентов необходимо проинформировать о месте, где имеется информация, и условиях доступа к ней. Также следует иметь список основных документов.

Финансово-экономическая информация о проекте

• Заявление о финансовых потребностях;
• Предложенная структура тарифов, сборов или пошлин и схема распределения доходов, если таковые имеются;
• Формулы и индексы цен, которые будут использоваться при сборе и корректировке тарифов, пошлин или сборов;
• Валюта, в которой могут составляться предложения;
• Инфляция, ставки дисконта и курсы обмена для конвертации валют для сравнения;
• Информация о правилах и положениях, регулирующих переводы в иностранной валюте;
• Характер, объем, срок действия и другие основные условия безопасности и гарантий.

Информация о планировании проекта

• График завершения строительных работ;
• Максимальный период для завершения проекта строительством;
• Максимальный период концессии (если применимо);
• График эксплуатации проекта.

Государственная поддержка

Указание помощи и средств, предоставляемых государством (Модуль 3 -> «Концепция ГЧП» -> «Финансовая и (или) бюджетная поддержка, стимулы и гарантии»).

Тендерные документы

В отличие от закупки работ и услуг международные стандарты для тендерных документов в области ГЧП до недавнего времени развивались крайне медленно. Некоторые страны с многолетним опытом работы в сфере ГЧП, такие как Великобритания и Чили, составили стандартные тендерные документы для контрактов СЭП или концессий, но не обязательно применяют их ко всем проектам. ЮАР, Индия, Пакистан, Замбия входят в группу стран, которые недавно разработали «стандартные положения». Основной причиной этому служат различия, которые делают каждый проект уникальным и требуют индивидуализации, а не стандартизации.

Тендерные документы, направляемые предварительно отобранным претендентам, будут включать инструкции для участников торгов. Наряду с другими данными инструкции будут определять содержание заявки, процедуры уточнения тендерной документации и подачи заявок, требования безопасности, способ подачи заявок, их вскрытия и оценки, и процедуры присуждения контракта и переговоров. Также следует предоставить стандартный бланк заявки.

Как правило, отсутствует необходимость запрашивать длинный список документов. Государства должны избегать перегрузки претендентов ненужными требованиями. Каждый документ конкурсного пакета должен иметь четкую и определенную цель. Ниже приведен простой подход к подаче предложений:

• Все претенденты проходят предварительную квалификацию и, следовательно, все способны реализовать проект.
• Должна существовать определенная гарантия того, что претендент действительно намерен реализовать проект (гарантия предложения и (или) минимальный выделенный капитал).
• Информация, содержащаяся в конкурсной документации, должна включать:

Подробные инструкции для участников торгов, помогающие им сориентироваться в тендерной документации. В частности, в инструкции по подаче тендерных предложений (дата, место) указывается руководитель проекта со стороны государства и делаются ссылки на соответствующие действующие законодательные акты, если таковые существуют. Порядок заключения контрактов и переговоров, включая методику и критерии оценки, также должен быть детально описан.

Критерии оценки должны предлагать детальное описание методики оценки и сопоставления заявок, включая количественное выражение этих факторов или иной способ их оценки и способ оценки альтернативных предложений.

Конкурсная документация

Конкурсная документация должна включать три группы документов:

• Подробные требования государственного органа;
• Полную информацию о проекте и его среде;
• Инструкции для участников по подготовке предложений.

Подробные требования государственного органа

Они соответствуют информации предварительного отбора и обычно приводятся в форме проекта контракта, описывающего все государственные требования:

• Подробное определение обязанностей частной стороны, в том, что касается проектирования, реконструкции, финансирования и содержания дороги;
• Уровень автономности частной стороны;
• Распределение рисков для частной стороны;
• Механизмы и условия покрытия затрат;
• Финансовая поддержка проекта со стороны государственного органа.

Полная информация о проекте и его условиях

• Описание участка автомагистрали;
• Применяемые спецификации;
• Информация, относящаяся к условиям дорожного движения;
• Исследования нынешних дорожных условий и результаты последних исследований (покрытие, сооружения, канализация, оборудование, ландшафт), связанных с проектом;
• Юридические и административные нормы.

Эта информация должна быть подробной, чтобы свести к минимуму расходы частных претендентов, но она не должна:

• Препятствовать претендентам предлагать экономически эффективные альтернаты на основе их опыта и инновационных возможностей;
• Передавать необязательные риски государству.

Инструкции для участников по подготовке предложений

В инструкции указывается следующая информация:

• Какие документы претенденты должны предоставить касательно их технических и финансовых предложений;
• Какую информацию они должны предоставить о своей организации для проекта и соответствующие внутренние соглашения;
• Какие гарантии они должны представить в составе предложений;
• Какой механизм будет применяться для обмена информацией между государством и кандидатами в период тендера;
• Как долго будет длиться период тендера и процедура отбора;
• Какие критерии будут использоваться для оценки их предложений.

Государственный орган должен убедиться в том, что технические спецификации тендера позволят частным претендентам подготовить сопоставимые заявки, удовлетворяющие основным целям проекта.

Документы, представляемые претендентами

Техническое предложение

• Программа и стоимость эксплуатации;
• Программа и стоимость обслуживания;
• План защиты окружающей среды.

Определение подрядчиков, субподрядчиков и поставщиков с их квалификацией является дополнительной и ненужной нагрузкой на участников торгов и не должно быть обязательным. Строительный рынок достаточно хорошо развит, чтобы можно было определить этих участников после присуждения контракта. Кроме того, от участников торгов не следует ожидать выполнения детального проектирования проекта.

Финансовое предложение

• Прогноз денежных потоков: хотя, как правило, этот показатель непосредственно не используется в оценке, такие прогнозы могут показать, использовал ли претендент разумные предположения при подготовке своего предложения. Они также могут указать на уровень детализации исследований, проведенных претендентом.
• Формальное предложение – предлагаемые тарифы, выплаты государству или запрашиваемые субсидии.

Юридическое предложение

• Принятие условий контракта,
• Может быть запрошен проект соглашения сторон, соглашения о консорциуме, соглашения о совместном предприятии или аналогичного контракта, согласно которому спонсоры берут на себя обязательства по реализации проекта в случае его присуждения;
• Письмо о правах собственности, подписанное уполномоченными представителями компании или консорциума, подающего заявку;
• Также может быть запрошено резюме условий других основных контрактов (строительство, эксплуатацию и обслуживание, страхование и т.д.).

Проект контракта

От участников тендера могут также потребовать копию проекта контракта в составе предложения, чтобы подтвердить свое согласие с условиями контракта и ограничить последующие переговоры после присуждения контракта к разумному минимуму. Такое положение, как правило, реализуется, когда государство стремится ограничить до минимума будущие переговоры по условиям контракта.

Оценка предложений

Кульминацией многомесячной и, возможно, даже многолетней работы становится оценка предложений. Для проигравших участников месяцы работы и значительные инвестиции могут восприниматься как потраченные «впустую». При возникновении у них подозрения относительно несправедливого рассмотрения заявок государством, они не преминут поставить под сомнение результаты оценки. Вносились предложения по снижению такого риска, в том числе за счет компенсации проигравшим соискателям части их расходов. Такие положения успешно реализуются в рамках ГЧП в таких странах, как Голландия и в других видах конкурсных торгов, таких как международные архитектурные тендеры. Тем не менее, такой подход считается сложным и больше нигде не применялся.

Критерии оценки

Критерии оценки охватывают (I) соответствие заявок спецификации тендера, (II) осуществимость предложений, (III) затраты и выгоды предложения для государственного органа.

Соответствие заявки

Строгая проверка соответствия необходима, если государственный орган стремится сделать процесс присуждения контракта прозрачным. Проверка соответствия применяется как для технических, так и для финансовых предложений. Альтернативные предложения также должны быть проанализированы на предмет выполнения обязательных спецификаций.

Осуществимость предложения

Техническая осуществимость будет оцениваться согласно требуемой эффективности на основе стандартов, методов, продолжительности строительства, связанных с этим рисков, доказанного опыта проектирования, ремонта и эксплуатации, доказанной способности смягчения воздействия на окружающую среду, организации дорожного движения, охраны здоровья и обеспечения техники безопасности. Анализ затрат и сравнения является ключевым элементами этой экспертизы.

Финансовые возможности будут проанализированы посредством подробного рассмотрения основных положений предложений (реалистичность дохода проекта (и вообще его доходности), по сравнению со всеми расходами, достоверность финансовой поддержки, существующие гарантии и обязательства в рамках групповых заявок).

Соотношение цены и качества

Прозрачная оценка соотношения цены и качества для каждого предложения и их сравнение на равных условиях является сложным процессом:

• Первым элементом является финансовая поддержка (явная или скрытая) предоставляемая проекту государством, незамедлительно или впоследствии.
• Все другие элементы затрат и выгод, такие как взимаемые сборы, экономия времени, экономия средств на обслуживание автомобиля, повышенный комфорт и безопасность для пользователей, налоговые поступления для государства должны рассчитываться по чистой приведенной стоимости, с использованием общих предположений.

Выбор победителя тендера

Выбор должен быть основан на сочетании количественной оценки соотношения цены и качества и оценки рисков неосуществления предлагаемых решений. Трудность оценки заявок на комплексные проекты ни в коем случае не означает, что государственные органы должны полагаться на упрощенные предлагаемые модели.

Оценка предложения: Используя критерии и методику, указанные в конкурсной документации, руководящий комитет должен выбрать лучшее предложение.

Правила оценки

Объективность в сравнении конкурсных предложений должна быть основополагающим принципом при составлении правил оценки. Первый шаг (проверка) оценки заключается в проверке соответствия предложения техническим, финансовым и юридическим спецификациям конкурсной документации. Это процесс с результатом «да/нет». Оценщики должны сосредотачивать внимание на возможности реализации проекта, а не на фирмах, которые, как предполагается, продемонстрировали свой потенциал для осуществления проекта на стадии предварительной квалификации. Следует отметить, однако, что хотя проверка помогает снизить риск неудачи проекта, она также может иметь существенные недостатки. Этот этап зачастую связан со значительными самостоятельным усмотрением комитета, что снижает общую прозрачность проекта.

На втором этапе (финансовая оценка) выполняется сравнение сопоставимых предложений друг с другом с использованием объективных и поддающихся количественной оценке критериев.

Критерии финансовой оценки

Выбор соответствующих финансовых критериев во многом зависит от проекта. Критерии должны быть определены на ранней стадии процесса оценки и четко оговорены в тендерной документации.

Типичными критериями оценки конкурсных предложений являются:

• Ставка тарифа для первого года работы (как правило, формула эскалации тарифов также прилагается);
• Необходимость государственных субсидий;
• Срок концессии;
• Гарантии доходов, требуемые от государства;
• Доходы, предлагаемые государству, за существующие объекты инфраструктуры;
• Общая сумма поступлений от концессии;
• Степень риска, которую участник принимает на этапе строительства;
• Качество технического предложения.

Оценка по множеству параметров

В некоторых случаях предложения оцениваются на основе нескольких параметров, каждое предложение получает очки при использовании формулы, которая совмещает различные параметры с установленными взвешенными коэффициентами. Такая система лучше учитывает сложности ГЧП и выравнивает преимущества и недостатки каждого предложения.

В приведенном ниже документе содержится таблица, в которой представлены различные параметры и соответствующие критерии, используемые для проектов платных автомобильных дорог в некоторых европейских странах.

«Анализ автодорожных концессий в Европе», Франк Буске, 1999 г., раздел III.4

Проблема такой процедуры заключается в присущей ей субъективности. Как правило, могут возникать вопросы касательно важности, которая придается определенным параметрам по сравнению с другими. Сложность системы оценки не обязательно ведет к большей объективности. Кроме того, независимо от сложности формулы оценки, претенденты всегда будут иметь ресурсы для математического анализа формулы, и использовать ее слабые стороны, чтобы подготовить предложение, которое позволит оптимизировать их шансы, не обязательно в интересах проекта.

Оценка по одному параметру

Опыт показал, что системы отбора на основе одного параметра являются наиболее успешными.

Критерий, как правило, выбирается из числа следующих:

• Исходная ставка тарифа. Побеждает самая низкая.
• Выплаты государству (или государственные субсидии). В этом случае исходная ставка тарифов устанавливается государством. Выигрывает заявка с самыми высокими отчислениями (или низкими субсидиями).
• Протяженность сети, которую предстоит построить. Опять же, исходная ставка тарифов устанавливается правительством. Побеждает претендент, предлагающий построить сеть максимальной протяженности.
• Срок концессии. Исходная ставка тарифов установлена. Выигрывает предложение с кратчайшим сроком концессии.

В таблице ниже приведены критерии оценки, отобранные для присуждения дорожных концессионных проектов в Латинской Америке.

Источники: Эсташе (2000), Иригоен (1999) и различные внутренние отчеты ВБ.

Оценка, основанная критерии изначальной ставки тарифа, имеет определенные политические преимущества, так как при этом выбирается заявка с самой низкой стоимостью проезда. В частности, в странах, где существует значительное сопротивление взиманию платы за проезд, эта процедура является наиболее социально приемлемой. Кроме того, стимулирование к снижению ставок тарифов, вероятно, приведет в большей транспортной загруженности и максимальной экономической выгоде.

Другая сторона медали заключается в том, что пониженные тарифы негативно сказываются на доходности проекта, в частности в первые годы, когда финансовое равновесие особенно труднодостижимо. Под давлением конкуренции соискатели могут быть слишком агрессивны в своих предложениях, и, в случае присуждения им контракта они могут оказаться в положении, когда они не в состоянии обеспечить необходимые источники средств (займы, в частности). Такие обстоятельства могут привести к значительным задержкам проекта.

Использование систем, основанных на фиксированных начальных тарифах и оценке предложений в соответствии с наиболее высокими выплатами государству (или наиболее низким уровнем требуемых субсидий) иногда является более разумным. Их преимущество заключается в том, что государство контролирует начальный размер тарифов и устанавливает его на уровне, который одновременно является приемлемым для участников дорожного движения и будет приносить достаточный доход для мобилизации необходимых финансовых средств. Однако политикам зачастую крайне сложно установить тарифы оптимальном уровне, который бы обеспечивал финансовый баланс для оператора и ставил под угрозу лишь прибыль акционеров.

Опыт Чилийского государства по организации торгов собран в следующих публикациях:

«Широкие дороги в узкой стране: инфраструктурные концессии в Чили». А. Гомез-Лобо, С. Инохоса, рабочий документ, 1999 г.

«Концессия на маршрут 68, Чили», Всемирный банк.

Сравнение оценки по одному критерию в восьми различных проектах:

«Частное финансирование платных дорог», Фишбейн и Баббар, дискуссионные материалы серии RMC 117, стр. 21.

Переговоры по контракту и присуждение контракта (одноэтапная процедура)

Процесс оценки конкурсных предложений завершается составлением отчета об оценке с обобщением результатов оценки и указанием претендента, приглашаемого к переговорам.

Опять же, сложность механизмов ГЧП делает этот этап очень деликатным по следующим причинам:

• Вопросы для обсуждения очень многочисленны, разнообразны и взаимосвязаны. Переговоры по ГЧП всегда занимают несколько месяцев;
• Подробная экспертиза во всех областях, относящихся к проекту, требуется по обе стороны стола переговоров. Со стороны государства, финансовые, правовые и технические эксперты должны внимательно следить за всем процессом, чтобы получить хорошее понимание общей картины;
• На данном этапе государство уже сделало значительные инвестиции;
• Правительство, как правило, требует от членов руководящего комитета как можно скорее заключить контракт и приступить к реализации проекта;
• Требуется уточнение множество невыясненных вопросов.

В концессиях, при которых от фирм требуются значительные инвестиции, наиболее чувствительным вопросом является способность претендента обеспечить финансирование проекта. Хотя проектный капитал, как правило, должен быть мобилизован претендентом из своих собственных средств, предоставляемые кредиторами займы (обычно от 60 до 80% от стоимости проекта) на этом этапе еще однозначно не обеспечены. На самом деле отсутствуют гарантии того, что будет достигнуто полное финансовое закрытие проекта (окончательное подтверждение финансистами обязательств по финансированию общей стоимости проекта). Требование к фирмам включить эти обязательства в свои заявки (полностью гарантированное предложение) нереалистично, так как это означает десятикратное повышение стоимости участия и большинство компаний не согласятся с таким риском.

Как правило, концессионный договор подписывается по соглашении обеими сторонами по всем пунктам, и начало его выполнения зависит от проведения концессионером финансового закрытия в течение определенного периода времени.

Однако нет никакой гарантии, что это будет выполнено, и договор оказывается недействительным, если концессионеры не в состоянии обеспечить финансирование.

Для более крупных и технически сложных проектов можно рекомендовать двухступенчатую процедуру.

Переговоры по контракту и присуждение контракта (двухэтапная процедура)

Эта процедура применяется с тем, чтобы дать частному сектору возможность продумать технические альтернативы и варианты, позволяющие улучшить дизайн проекта перед фактическим выбором.

На первом этапе участникам предлагается предоставить технические предложения на основе лишь предложенного государством концептуального проекта. Проект контракта, как правило, также включен в тендерную документацию, и соискателям предоставляется возможность высказывать свои замечания и вносить в него поправки. На данном этапе отбор не производится, его основной целью является сбор информации от участников и улучшение проекта. Руководящий комитет может провести серию индивидуальных обсуждений с участниками и попросить их пояснить, обосновать или документально оформить свои предложения.

На втором этапе государство дорабатывает проект на основе лучших предложений участников, готовит новые тендерные документы и предлагает участникам представить полные технические предложения с ценами, как при одноэтапной процедуре.

Основным недостатком такой процедуры является отмечаемое иногда отсутствие мотивации у претендентов к подготовке требуемой комплексной технической заявки на первом этапе, когда выбор не делается, и раскрытию информации о своем подходе к проекту другим претендентам, которые могут использовать ее на втором этапе.

Процедура переговоров

Подробно описанная ниже процедура была разработана различными государственными организациями в целях повышения результативности этапа переговоров и снижения риска неудачных тендеров. Даже притом, что эта процедура отбора в значительной степени была разработана для соблюдения юридических требований Европейского Союза, ее принципы могут быть легко адаптированы к другим юрисдикциям.

Как и в случае двухэтапной процедуры, всем предварительно отобранным претендентам предлагается предоставить технические предложения на основе концептуального проекта. Однако техническое предложение сопровождается предложением цены. В процессе оценки конкурсных предложений выбираются два кандидата (ответы «да» или «нет» по техническому предложению и самые низкие заявки по цене). Следует избегать варианта организации переговоров с тремя сторонами, поскольку это неоправданно усложнит процедуру для всех сторон.

В результате переговоров двум выбранным кандидатам предлагается сделать новые предложения (лучшее и окончательное - BAFO) на основе распределения рисков и технических условий, которые были разработаны с участием двух кандидатов.

Опять же, конечным критерием отбора должна быть цена и реалистичность финансового пакета.

На заключительном этапе переговоров с победителем (второй кандидат должен оставаться в резерве) должны быть завершены все действия и ряд аспектов комплексной оценки победителя тендера в целях урегулирования окончательного распределения рисков и предоставления выбранному претенденту времени финансового закрытия проекта или сделок приобретения.