Финансовая и (или) бюджетная поддержка, стимулы и гарантии

В отношении проектов, результаты экспертизы которых в соответствии с вышеизложенной процедурой, показали их непригодность для банковского финансирования без поддержки, такая поддержка может быть предложена государством и может предусматривать различные формы и источники. Задача состоит в обеспечении того, чтобы за счет такой поддержки сделать проект финансово жизнеспособным и, следовательно, привлекательным для участников торгов. Любая предложенная субсидия будет окончательно определена посредством конкурсных торгов для обеспечения наиболее приемлемых обязательств для Правительства.

Следует отметить, что имеющиеся средства для поддержки проектов являются ограниченными и, следовательно, только проекты, относящиеся к числу первоочередных приоритетов, смогут получить финансовую или бюджетную поддержку.

Формами такой поддержки могут являться:

Фонд разработки проектов

Для того чтобы подготовить проекты ГЧП для успешного тендера и заключить сделку на оптимальных условиях, исполнительная организация Правительства должна понимать, планировать и структурировать проект.

Для того чтобы обеспечить подготовку полномасштабных и надлежащих технико-экономических обоснований в рамках проектного цикла в соответствии с вышеизложенными принципами, правительство может создать фонд с целью выделения достаточных ресурсов для подготовки технико-экономических обоснований, которые могут стоить от нескольких сотен тысяч долларов в случае небольших проектов до нескольких миллионов долларов для крупных комплексных проектов. Это может быть оборотный фонд с погашением затрат на подготовку обоснований выигравшими участниками торгов в некоторых случаях, например когда проект является финансово осуществимым.

Концепция дефицита жизнеспособности

Правительство может выделять финансирование для покрытия дефицита жизнеспособности или целевые субсидии для проектов партнерства государства и частного бизнеса, которые являются обоснованными с социальной и экономической точек зрения, но испытывают дефицит финансовой жизнеспособности. Теоретически, объем субсидий не должен превышать чистые экономические выгоды проекта, но, во-первых, бюджетные возможности для субсидирования являются ограниченными и, во-вторых, некоторые страны установили предельное значение для финансирования дефицита жизнеспособности в размере максимум 20% от общей стоимости проекта.

Гарантии и гарантийный фонд

Распределение рисков и условные гарантии могут использоваться в случае, когда по результатам технико-экономических обоснований проект считается финансово жизнеспособным, но некоторые риски, например цены на топливо, спрос на транспортные перевозки и др., выше приемлемого уровня. Будущий финансовый эффект условных гарантий определяется в количественном выражении.

В качестве составной части государственной механизма управления рисками, может возникнуть необходимость в создании гарантийного фонда, который будет обеспечивать покрытие и мониторинг всех гарантий для проектов ГЧП.

Долгосрочная финансовая поддержка

Можно рассмотреть возможность создания Фонда инфраструктурных проектов для предоставления остаточного долгосрочного финансирования по коммерческим ставкам для проектов ГЧП.

Стимулы, предоставляемые государством

На проекты партнерства государства и частного бизнеса будут распространяться налоговые и иные инвестиционные стимулы, которые будут перечислены и доведены до сведения всех заинтересованных участников ГЧП.

Другие формы прямой и косвенной поддержки

Для проектов ГЧП могут быть предусмотрены другие формы прямой и косвенной поддержки. В целом, необходимость в других видах поддержки должна определяться консультантами по операциям Правительства при подготовке технико-экономического обоснования проекта с тем, чтобы все потенциальные участники тендера могли ознакомиться с ними и учесть такую поддержку в своих конкурсных предложениях.

Предельные уровни поддержки проектов партнерства государства и частного бизнеса

Как правило, устанавливаются предельные уровни поддержки проектов государственно-частного партнерства. Они могут являться общими предельными уровнями и включать предельные значения по дефициту жизнеспособности и финансированию, а также финансовые возможности для гарантий и максимальный объем будущих ежегодных аннуитетных выплат. Другие предельные значения могут устанавливаться для конкретных проектов.

Финансовая поддержка и гарантии

Первоначальный подход – выбор проектов, приемлемых для банковского финансирования

Выбор проектов, приемлемых для банковского финансирования, имеет важнейшее значение для успешной реализации проектов партнерства государства и частного бизнеса, которые предусматривают проектное финансирование. Тем не менее, поскольку понятие «приемлемость для банковского финансирования» во многом зависит от ограничений и возможностей определения как проекта, так и условий его реализации, «приемлемые для банковского финансирования» проекты либо не существуют, либо все проекты можно считать «приемлемыми для банковского финансирования».

Например, если частный сектор должен финансировать расходы на изыскания, отведение земельного участка и строительные работы на том основании, что он должен взять на себя все риски, связанные с планированием, и может вернуть капиталовложения только при помощи повышения размера оплаты даже в том случае, если действуют предельные уровни оплаты и все прогнозы указывают на то, что объем транспортного потока будет низким, то, вероятно, ни один проект не будет считаться приемлемым для банковского финансирования. С другой стороны, если государственный сектор берет на себя все риски, связанные с планированием, покрывает превышение затрат и согласен компенсировать расходы частного сектора по принципу «себестоимость плюс сбор», практически все проекты могут считаться приемлемыми для банковского финансирования.

Таким образом, приемлемость для банковского финансирования устанавливается исходя из принципа определения проекта (например, проект начинается после отвода земельного участка государственным сектором после завершения процесса планирования) и вводимых ограничений или предоставляемых стимулов касательно реализации посредством концессионного соглашения или в соответствии с нормативными актами. Это означает, что многие проекты могли бы быть приемлемыми для банковского финансирования при качественном определении и при предоставлении достаточных стимулов в действующих условиях.

Таким образом, процедура выбора проектов, приемлемых для банковского финансирования, предполагает выбор проектов, которым можно обеспечить серьезные шансы на успех за счет предоставления достаточных стимулов в рамках государственной поддержки и нормативных актов, при одновременном поддержании этих стимулов в приемлемых пределах и в соответствии с целями передачи рисков.

Государственная поддержка и гарантии

Государственная поддержка проекта ГЧП может предоставляться в различных формах, и ее главным предназначением является содействие финансированию проекта. Механизмы и уровень предоставляемой поддержки зависят от рисков, связанных с передачей объекта частному сектору и требований по финансированию проекта по мере определения структуры распределения рисков. Тем не менее, данные механизмы не включают структуры, предусматривающие 100% ответственность государственного сектора за финансирование или возмещение затрат.

Государственная поддержка может предоставляться в соответствии с общей методикой ГЧП (финансовый регламент) или по результатам прямых переговоров по определению структуры ГЧП для конкретного проекта. Формами государственной поддержки являются:

Материальная поддержка

Прямая финансовая поддержка в форме дотаций, субсидирования капитальных и операционных расходов, налоговых каникул, предоставления земельных участков и существующих дорог, освобождение от уплаты НДС и др.
Прямая государственная финансовая поддержка предусматривает механизмы, которые становятся частью проектного финансирования, или механизмы получения доходов. Такая поддержка может предоставляться в следующих формах:

• Капитальное финансирование в виде дотаций или капитальных субсидий, акционерного капитала или субординированных кредитов, точная форма которых зависит от структуры проекта, амортизационных аспектов, схем распределения прибыли и т.д.
• Субсидирование операционных затрат в форме выплат в зависимости от транспортных потоков или в виде фиксированных ежегодных взносов.
• Опосредованные финансовые взносы могут осуществляться вместо финансирования капитальных расходов в отношении предоставления, например, земельных участков или подъездных дорог и развязок или же, возможно, в отношении некоторых видов деятельности.

Требуемый объем поддержки для финансирования капитальных расходов и субсидирования операционных расходов зависит от (i) возможности проекта обслуживать долг и капитал и (ii) возможности и намерения государственного сектора производить или не производить предварительные взносы. Возможности внесения опосредованного вклада зависят, главным образом, от структуры конкретного проекта, и поддержка операционной деятельности вряд ли будет значительной относительно потребностей в финансировании и может даже противоречить общим целям по обеспечению эффективности при формировании партнерства государства и частного бизнеса.

Нематериальная поддержка

Видами нематериальной поддержки является введение ограничений на использование существующих параллельных дорог (например, ограничения по весу при перевозках на большие расстояния), на создание новых параллельных (бесплатных) дорог, введение оплаты на подъездных дорогах, существенные изменения в законодательстве или нормативных правовых актах, влияющие на экономику проекта и т.д.

Большинство позиций нематериальной поддержки являются в значительной степени специфичными для конкретных проектов и (или) сложными для определения при разработке проекта и формировании партнерства государства и частного бизнеса. Если, например, государственный сектор может смириться с последствиями в случае создания параллельных дорог, он никогда не может полностью гарантировать, что такие дороги не будут построены. Это означает, что если невозможно избежать строительства, то партнеры в конструктивной манере пересмотрят свои взаимоотношения по контракту, тогда как масштаб такого пересмотра будет зависеть от качества и влияния других форм поддержки, которая могла быть предоставлена.

На следующем графике в схематической форме сопоставлены различные формы государственной поддержки проектов ГЧП.

Источник: «Частное финансирование платных дорог», Фишбейн и Баббар, 1996 г.

Гарантии

Наиболее распространенной формой государственной поддержки в виде условных обязательств является гарантия, которая в широком смысле означает обязательство по принятию рисков или, более конкретно, «контрактное соглашение, по которому третья сторона (гарант) соглашается выполнять финансовые или иные обязательства стороны, на которую распространяется гарантия (главного должника) перед другой стороной (получателем) в случае дефолта главного должника».

Другими инструментами поддержки в форме условных обязательств являются, помимо прочего, схемы государственного страхования, неотложная финансовая помощь региональным организациям или финансовой системе и оказание помощи в преодолении чрезвычайных ситуаций. Гарантии могут быть структурированы применительно к долговым обязательствам, валютным операциям, спросу, строительным расходам, процентным ставкам и т.д.

Гарантии отличаются друг от друга в зависимости от вида рисков, от которого они обеспечивают защиту, а также по соотношению стоимости обязательств, которые они покрывают. Следовательно, существуют гарантии в отношении политического и регуляторного риска, валютного риска, форс-мажора, риска изменения процентной ставки, риска дефолта, кредитного риска, риска, связанного со стоимостью строительства, риска изменения спроса и многих других рисков. Одновременно с этим, гарантии подразделяются на полные и частичные гарантии в зависимости от уровня поддержки, которую государство считает возможным предоставить, и степени подверженности риску, который государство готово на себя взять.

Наиболее распространены следующие виды гарантий:

• Частичные гарантии рисков, связанных с конкретными проблемами в стране осуществления проекта;
• Частичные кредитные гарантии, которые обеспечивают выплату долговых обязательств на определенные периоды погашения или по определенному соотношению общих кредитных обязательств в случае невыполнения проекта вследствие различных рисков;
• Гарантии с полным покрытием рисков, которые обеспечивают покрытие от всех рисков и когда гарант обязуется полностью погасить обязательства проекта кредитору в случае невыполнения обязательств вследствие любого риска;
• Встречные гарантии, когда правительство обязуется компенсировать внешнему гаранту все суммы, израсходованные в связи с востребованием гарантии.

При этом могут использоваться следующие формы вышеупомянутых гарантий:

• Гарантии по капиталу: Государство может согласиться выкупить субъект частного сектора при определенных обстоятельствах по цене, обеспечивающей минимальную доходность.
• Долговые гарантии: Государство соглашается предоставить гарантии по всем или по определенной части требований по обслуживанию долга или рефинансированию долга на момент истечения срока погашения в случае одноразового погашения. Данная гарантия может быть востребована в силу любых причин или в отношении некоторых четко определенных обстоятельств и может быть предоставлена частному сектору или отдельным кредиторам посредством, например, прямого соглашения.
• Гарантии в отношении обменного курса: В случае если девальвация местной валюты относительно валюты финансирования проекта превышает определенный уровень, государство может покрыть разницу (часть разницы). В свою очередь, государство может потребовать долю доходов, если девальвация окажется существенно ниже предполагаемого уровня.
• Гарантии в отношении транспортных потоков и поступлений: Если транспортные потоки (или поступления) ниже ожидаемого уровня, государство может оказать финансовую помощь для покрытия разницы (части разницы); при этом гарантия в отношении поступлений шире, чем гарантия в отношении транспортных потоков, поскольку она также покрывает риск, связанный со ставками платы за проезд по дорогам. В свою очередь, государство может потребовать долю доходов, если транспортные потоки (доходы) окажутся существенно выше предполагаемого уровня.

Гарантии являются инструментами, которые предназначены для того, чтобы стимулировать распределение рисков между субъектами хозяйствования, участвующими в проекте. Качественная и скрупулезная разработка и мониторинг этих инструментов могут способствовать достижению поставленных целей без перенесения избыточных издержек на государство при сохранении привлекательности для частных инвесторов. Например, предоставление частичных гарантий (покрывающих менее 100% основных кредитов) может смягчить моральный ущерб, который может понести сторона, которой выдаются гарантии, за счет сближения ее интересов с интересами правительства, чем если бы ей была предложена полная гарантия.

Ограничение гарантии покрытием выплаты долга, а не прибылью на собственный капитал, или взимание сбора за выданные гарантии может также обеспечить функционирование гарантируемой стороны по принципу оценки рисков и контроля. Это также может способствовать тому, что гарантируемая сторона будет воздерживаться от непродуманных действий при реализации проектов в надежде на то, что государство окажет ей помощь в случае неблагоприятного развития ситуации.

Если предполагаемые расходы на гарантии остаются скрытыми в государственной бюджетно-налоговой системе, они имеют тенденцию неявно аккумулировать риски и, следовательно, создавать финансовые проблемы для государства. Таким образом, в конечном счете гарантии могут создать серьезную нагрузку на финансовые ресурсы страны, особенно в случае экономического спада. В этой связи важно оценить стоимость гарантий и предусмотреть их.

Оценка стоимости гарантий

Определение стоимости гарантий является действенным способом снижения вероятности морального риска, сопряженного с неценовой гарантией, ослабления стремления инвесторов требовать чрезмерного покрытия, переложения стоимости гарантий на потребителей услуг, предоставляемых в рамках гарантируемого проекта, нежели на налогоплательщиков в целом, а также дает государству возможность не только покрывать риск, связанный со снижением стоимости, но также извлекать выгоду за счет потенциального повышения доходности посредством приобретения варрантов по соответствующему проекту.

Существуют четыре общих методики определения стоимости гарантий:

Первые две методики – актуарная и эконометрическая модели – имеют ряд недостатков применительно к гарантиям по проектам в сфере инфраструктуры, поскольку, для этих проектов, как правило, отсутствуют данные по временным периодам, по которым можно осуществлять расчеты.

Третья методика основана на теории определения цены фондового опциона, когда гарантия считается опционом продажи и покупки (европейских) ценных бумаг, и предусматривает возможность использования стохастических методов для решения проблемы отсутствия данных по временным периодам.

Четвертая методика, известная как анализ непогашенных в срок облигаций, рассматривает гарантию как разницу между безрисковой облигацией и непогашенной облигацией и предполагает использование данных рейтинговых агентств или оценок финансовых рынков для определения стоимости гарантии. Более подробная информация представлена в работе Альмейда и Инохоса (2001 г.).

«Пересмотр современных методов управления условной ответственностью – библиография». Альмейда и Инохоса. 2001 г.

Остаточный риск и условные обязательства

Частные компании зачастую не склонны брать на себя риски, присущие проектам в сфере инфраструктуры. Ввиду длительного периода строительства в таких проектах, инвесторы объектов инфраструктуры обычно предоставляют свои финансовые средства принимающим странам в течение весьма длительного времени, часто на протяжении десятилетий. В отличие от портфельных инвестиций, у инвесторов отсутствует возможность оперативного вывода средств в случае политической нестабильности или непостоянства экономической ситуации.

Таким образом, инвесторы объектов инфраструктуры несут не только бизнес-риски, которые считаются нормальными для любых инвестиций, такие как коммерческие и финансовые риски, но также риски, которые могут находиться под прямым контролем или влиянием правительств принимающих стран и могут быть напрямую связаны с политикой, проводимой в течение длительного времени.

Воспринимаемое присутствие и степень таких рисков определяет тот риск, которые инвесторы ассоциируют с конкретной страной и, соответственно, норму рентабельности, необходимую им для того чтобы направить свои средства в данную страну. Оценки страновых рисков обычно предлагаются участникам международного рынка кредитными рейтинговыми агентствами, такими как Standard & Poor's™, Moody's™, и Duph & Phelps™. 

Обычно инвесторы заинтересованы в направлении средств при низкой стоимости капитала в страны с низким страновым риском, т.е. в страны со стабильной макроэкономической и политической ситуацией, устойчивой и надежной нормативной базой. Наоборот, для стран с высоким страновым риском стоимость капитала будет существенно выше, и даже могут возникнуть сложности с привлечением инвестиций в целом.

Наработки в сфере планирования по условным обязательствам

Когда правительства заинтересованы в привлечении инвестиций частного сектора для реализации проектов в сфере инфраструктуры, их обычно просят предоставить дотации, гарантии или иные виды бюджетной поддержки. Принятие правительством неправильных решений может повлечь значительные издержки. В попытке предоставить поддержку без незамедлительного внесения денежных средств, например, правительства часто соглашаются взять на себя проектные риски и, в некоторых случаях, впоследствии сталкиваются с финансовыми проблемами. Даже когда правительства выбирают вариант предоставления субсидий в денежной форме, они не всегда достигают своих реальных задач. В других случаях, однако, решение правительства не оказывать поддержку может вызвать проблемы: правительства некоторых стран, возможно, могли бы избежать ситуаций, отрицательно сказывающихся на проектах с участием частного сектора, если бы они на определенный период времени продолжили бы предоставлять субсидии, которые они в скрытой форме выделяют убыточным государственным предприятиям. Правительства, которые не предоставляют поддержку в целях снижения политических и регуляторных рисков, могут вообще не получить инвестиций.

В данном Руководстве представлена методика, призванная помочь правительствам в принятии взвешенных решений относительно предоставления бюджетно-налоговой поддержки (например, денежные субсидии на основании результатов, дотации в неденежной форме, налоговые льготы, участие в капиталовложениях, гарантии по рискам, подконтрольным правительству и гарантии по рискам, неподконтрольным правительству).

В данном Руководстве рассматриваются пять возможных задач правительства:

• учет внешних факторов на рынках инфраструктуры;
• преодоление трудностей на рынках для финансирования инфраструктуры;
• минимизация политических и регуляторных рисков;
• преодоление политических ограничений по ценам или рентабельности; а также
• перераспределение ресурсов в интересах малообеспеченных категорий населения посредством инфраструктуры.

Также рассматриваются шесть возможных бюджетно-налоговых механизмов для достижения указанных задач:

• денежные субсидии на основании результатов;
• дотации в неденежной форме;
• налоговые льготы;
• участие в капиталовложениях;
• гарантии по рискам, подконтрольным правительству; а также
• гарантии по рискам, неподконтрольным правительству.

Поскольку каждый проект в сфере инфраструктуры имеет свои отличительные особенности, в данном Руководстве не ставится задача изложить универсально применимые рекомендации о целесообразности использования различных механизмов бюджетно-налоговой поддержки, которые имеются в распоряжении правительства. Тем не менее, аргументируется, что денежные субсидии на основании результатов имеют две значимые характеристики: они могут быть четко ориентированы на достижение поставленной цели, и расходы на предоставление таких субсидий, как правило, очевидны. Это не означает, что денежные субсидии всегда являются экономичными; на практике их адресная направленность зачастую является неудовлетворительной.

Вне зависимости от того, какой другой механизм используется, возникает естественный вопрос о том, используется ли данный механизм по той причине, что он наиболее эффективно обеспечивает достижение поставленной цели, или же лишь потому, что затраты на данный механизм не являются прозрачными и он не попадает под систему стандартного контроля расходов? В некоторых случаях следует рассмотреть возможность использования других механизмов, а не денежных субсидий на основании результатов. В частности, наиболее действенным способом преодоления политических и регуляторных рисков могут стать государственные гарантии по конкретным политическим и регуляторным рискам.

В основе решений правительства редко лежат исключительно результаты анализа эффективности затрат. Для выработки эффективного решения о финансовой поддержке также требуются процедуры принятия решений, которые стимулируют качественный анализ и сдерживают влияние соображений собственной выгоды. По существу, такие процедуры обеспечивают принятие решений лицами или организациями, которые располагают достаточной информацией и имеют сильную мотивацию для принятия качественных решений – либо посредством делегирования решения тем, у кого уже есть надлежащая информация и мотивация или посредством совершенствования мотивации и информации, имеющейся в распоряжении тех, кто в настоящий момент принимает решения.

Некоторые стратегии могут усилить сочетание информации, мотивации и решений, а именно закрепление ответственности за лицами, работающими над решением задачи (нежели инструментарием или услугами в сфере инфраструктуры); разграничение принятия решений и оказания услуг; привлечение тех, кто отвечает за расходы; а также использование форумов принятия решений, в рамках которых акцент делается на компромисс; регулярная подготовка информации о затратах и выгодах; введение требования о регулярном обнародовании информации; взимание платы за определенные виды поддержки и обеспечение подотчетности по принятым решениям.

«Государственные средства для частной инфраструктуры: решение о предоставлении гарантий, основанных на результатах субсидий и других видов финансовой поддержки». Рабочий документ Всемирного банка № 1, Тимоти Ирвин, Август 2003 г.

В случае высокого странового риска правительства широко используют механизмы условных обязательств для привлечения частного капитала в проекты в сфере инфраструктуры по удовлетворительным ставкам в целях их поддержки. Посредством данных механизмов правительства делят с частными компаниями некоторые или все вышеперечисленные риски, снижая, таким образом, требуемую норму рентабельности инвестора.

Комитет по международным стандартам бухгалтерского учета определяет условность как ситуацию или условие, конечный результат которых обусловлен исключительно наступлением или ненаступлением одного или нескольких событий. Следовательно, государственная поддержка посредством механизма условных обязательств предоставляется только при наступлении предварительно оговоренного события. В таком случае, обязательство становится прямой задолженностью для правительства.

Гибкость механизмов условных обязательств, в особенности гарантий, создает определенные преимущества для правительства: как отмечено выше, они могут снизить стоимость капитала для проекта в конкретной стране; они помогают усилить заинтересованность и поддержку государственных органов и региональных субъектов; они могут быть структурированы таким образом, чтобы преодолеть широкий спектр рисков, которые не связаны с проектными или страновыми ограничениями, и они не предусматривают незамедлительное выделение денежных средств.

С другой стороны, условные обязательства создают потенциальный бюджетный риск для правительств, а также моральный риск на рынке. Условные обязательства часто не отражаются официально; другими словами, они напрямую не ассоциируются с какой-либо существующей бюджетной программой, что затрудняет их мониторинг и контроль. Поскольку они не являются текущими ассигнованиями и не отражены в бюджете, условные обязательства позволяют политикам реализовывать политические цели, которые не обязательно заложены в бюджете, и также могут вынудить правительства отложить структурные реформы. Такая ситуация может создать мотивацию для политиков, руководствующихся краткосрочным видением задач, предоставлять скрытую государственную поддержку определенным проектам и заинтересованным группам при одновременном аккумулировании чрезмерных условных обязательств, бюджетные издержки которых могут не обнародоваться в течение неопределенного периода времени до наступления конкретного события, активирующего предъявление требований на государственные ресурсы. Подобные действия создают неопределенность касательно потребностей в государственном финансировании и создают угрозу для финансовой стабильности в будущем.

В следующем разделе приведены базовые рекомендации, призванные помочь разработчикам политики в управлении условными обязательствами.

Финансово-бюджетные принципы

Кодекс о финансово-бюджетной прозрачности

Международный валютный фонд (МВФ) разработал исчерпывающий перечень руководящих указаний касательно надлежащего контроля условных обязательств со стороны национальных правительств. В частности, Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности финансово-бюджетных отношений предусматривает ряд мер, направленных на повышение точности финансово-бюджетного планирования и отчетности при наличии условных обязательств, что, таким образом, способствует повышению доверия к финансово-бюджетной политике за счет обнародования информации и подотчетности государства при наличии факторов риска в целях обеспечения макроэкономической стабильности и экономического роста.

В этой связи в Кодексе устанавливается, что «отчетность должна публиковаться вместе с годовым бюджетом с описанием сути и финансово-бюджетной значимости условных обязательств, налоговых расходов и квази-фискальных мер».

Соответственно, в Разделе 2.1.3 Руководства по обеспечению прозрачности финансово-бюджетных отношений приведены актуальные примеры условных обязательств, как явных, так и скрытых, обозначены виды рисков, сопряженные с условными обязательствами, а также недостатки традиционного бюджетного учета на основании движения денежных средств. В Руководстве разъясняются преимущества точного учета условных обязательств при управлении финансово-бюджетными рисками и разработке политики, предусматривающей распределение рисков между государством и частным сектором.

В Руководстве также рекомендуется включать отчетность по основным условным обязательствам центрального правительства, а также учитывать их в качестве составной части оценки финансово-бюджетных рисков в более широком контексте. Предлагается включать в отчетность краткое изложение сути каждого условного обязательства с указанием получателей для того чтобы обеспечить адекватную оценку «потенциальной финансово-бюджетной значимости и снизить возможность злоупотреблений за счет режима преференций».

В Руководстве рекомендованы следующие меры: a) включение оценки предполагаемой стоимости каждого условного обязательства (до предельного уровня, установленного исходя из технических возможностей); b) предоставление информации об основе проведения расчетов, и c) регистрация условных обязательств, отраженных в бюджете за предыдущий год, которые влекут расходы в течение текущего года.

В той степени, в какой эти руководящие указания могут быть поэтапно внедрены странами-членами МВФ и, таким образом, в конечном итоге стать индикативной основой для разработки финансово-бюджетной политики на устойчивой основе, национальным правительствам рекомендуется принимать во внимание меры, предложенные в Кодексе, особенно в части управления условными обязательствами.

Государственное управление условными обязательствами

В работе Шика предложены четыре метода контроля и управления финансово-бюджетными рисками, связанными с условными обязательствами:

• первый метод требует позиции открытости со стороны правительства в отношении видов рисков, а также объема и итоговой стоимости данных обязательств и оценки вероятности, что условные обязательства будут в конечном итоге востребованы;
• второй метод предполагает включение рисков, которые принимает на себя государство, в текущий бюджетный процесс, когда чем более прямым и явным является риск, тем более приемлемым является бюджетирование соответствующих ресурсов для финансирования предполагаемых расходов на существующие условные обязательства;
• третий метод предполагает, что правительство должно ограничить риски до их принятия посредством определения критериев, которыми следует руководствоваться при принятии решения о том, следует ли правительству брать на себя условные обязательства;
• четвертый метод предусматривает использование правительствами рыночных механизмов полной или частичной передачи или оценки рисков частному сектору.

В соответствии с тремя первыми методами, предложенными в работе Шика, Льюиса и Моуди (1997 г.) рекомендуют правительствам использовать метод интегрированного управления рисками, включающий следующие компоненты:

• компиляция, идентификация и классификация возникающих видов рисков;
• измерение степени подверженности риску;
• включение цифровых показателей подверженности риску в национальные счета и бюджет;
• определение степени приемлемости риска для государства и критериев формирования адекватных резервов на случай непредвиденных потерь;
• внедрение систем надзора и контроля подверженности риску.

Можно сделать вывод, что данные авторы согласны с тем, что правительства должны проводить систематический мониторинг и признавать наличие будущих обязательств. Таким образом, они должны вести учет, проводить оценку, составлять бюджет и публично признавать подверженность риску, связанному с наличием условных обязательств.

В следующих подразделах представлено описание компонентов метода интегрированного управления рисками, предложенного Льюисом и Моуди.

Методы управления условными обязательствами, используемые частным сектором

За последнее десять лет частный сектор, особенно корпорации, коммерческие банки и страховые компании, достигли значительного прогресса в работе с условными обязательствами. В свете этого в работе Шика (2000 г.) высказывается предложение о том, что поскольку бизнес-сектор располагает более совершенным статистическим инструментарием и стратегиями хеджирования для оценки, измерения и управления рисками, нет причин, препятствующих правительствам воспользоваться соответствующей коммерческой практикой при проведении анализа и осуществлении надзора за финансово-бюджетным риском. В этой связи предлагаются два примера управления условными обязательствами и определения достаточности капитала в коммерческой банковской деятельности, которые можно использовать в качестве иллюстративной аргументации для государственного сектора: показатель достаточности капитала по Базельскому соглашению (Basle Agreement Capital Adequacy Ratio) и рисковая стоимость (Value at Risk).

Более подробная информация по вопросам управления условными обязательствами представлена в работе Альмейда и Инохоса (2001 г.):

«Пересмотр современных методов управления условной ответственностью – библиография». Альмейда и Инохоса. 2001 г.