Контракты, основанные на эффективности: основные этапы конкурсных торгов

В этом разделе приведены основные этапы присуждения контрактов в рамках ГЧП, включая контракты на обслуживание, эксплуатацию и контракты на основе эффективности.

Контракты на обслуживание, эксплуатацию и контракты на основе эффективности, требуют подробного и предварительного определения объема работ и показателей эффективности (Модуль 2 -> «Сфера применения»).

Тендеры на эти виды ГЧП в целом должны строиться на этапах и основных принципах контрактов на строительные работы (контракты на обслуживание) или контрактов на услуги (контракты на управление). Примечательно, что обычная продолжительность контрактов ГЧП и направленность на результаты (эффективность), а не на количественные показатели (затраты) требуют особого внимания при разработке критериев оценки на этапах предварительного квалификационного отбора и торгов, особенно при разработке проекта контракта.

Как правило, при конкурсных торгах предпринимаются следующие шаги:

Кроме того, контракты на обслуживание и контракты, основанные на эффективности, требуют подробного и предварительного определения объема работ и показателей эффективности.

Предварительный квалификационный отбор

Прежде чем приступать к процессу предварительной квалификации, правительство должно оценить потенциал частных фирм по предоставлению требуемых услуг. При необходимости, могут быть реализованы конкретные программы по повышению этого потенциала (Модуль 3 -> «Концепция ГЧП» -> «Развитие потенциала и обучение»). Также необходимо принимать во внимание возможность последующего сговора сторон.

Причины предварительной квалификации

Во-первых, предварительная квалификация направлена на обеспечение того, чтобы последующие приглашения к торгам рассылались лишь тем частным компаниям, которые располагают соответствующими возможностями и ресурсами. Это особенно важно для больших и сложных проектов.

Предварительная квалификация позволяет выявить степень заинтересованности кандидатов в проекте и удостовериться в том, что они будут в дальнейшем участвовать в торгах. Это особенно необходимо, когда расходы на подготовку предложения достаточно высоки по сравнению с имеющимися ресурсами некоторых кандидатов.

Предварительная квалификация может быть использована для ограничения числа претендентов в целях предотвращения чрезмерной активности частного сектора (в целом) по отношению к конкурсу, а также для облегчения и ускорения процедуры подачи заявки для соискателя. Предварительный квалификационный отбор также может быть полезен для определения права на получение предпочтения отечественным подрядчикам, в тех случаях, когда это разрешено.

Основные шаги предварительной квалификации

Шаги процедуры предварительной квалификации для ГЧП, как правило, те же, что и в типичных общестроительных проектах:

Дополнительная информация о документации предварительного квалификационного отбора, размещении объявлений и оценке конкурсных предложений подробно представлена ниже.

Документы для предварительного квалификационного отбора

Документы для предварительного квалификационного отбора готовятся нанимающим органом или компетентным консультантом.

С одной стороны, они информируют кандидатов о ключевых особенностях проекта и будущего контракта, и, в частности, содержат следующее:

• Краткое описание проекта и его основные характеристики и цели;
• Сфера ответственности, возлагаемая на частный сектор;
• Степень автономности подрядчика и режим контроля его услуг;
• Описание организационной структуры, роли нанимающего органа и различных государственных учреждений, прямо или косвенно участвующих в проекте;
• Режим расчетов с подрядчиком и оценка бюджета нанимающего органа с четким определением доли, выделяемой на вознаграждение фирмы. Эта информация имеет решающее значение для привлечения фирм с соответствующими возможностями;
• Описание всего процесса торгов до присуждения контакта и объективных критериев отбора кандидатов;

С другой стороны, необходимо, чтобы в документации по проведению предварительной квалификации была подробно расписана информация, которую должны предоставить кандидаты. Информация должна быть полностью основана на возможностях и ресурсах кандидатов и должна касаться:

• Правового, административного и финансового положения, в частности, соответствия национальному и местному законодательству;
• Опыт и прежняя деятельность в рамках аналогичных контрактов. По каждому контракту кандидаты должны кратко описать проект, их сферу ответственности, задействованные человеческие ресурсы и оборудование, и предоставить подробную информацию о суммах подряда и субподряда, а также о достигнутых уровнях эффективности;
• Возможности и имеющиеся средства для участия в проекте в части зрения персонала, оборудования, материалов, строительных и (или) производственных мощностей.

Размещение объявлений

Целью объявлений является приглашение фирм к направлению в нанимающий орган документов для предварительного отбора. Объявления должны быть ориентированы на местные или международные компании с достаточным опытом работы.

Должны соблюдаться правила размещения объявлений. Например, в Европе, объявления о крупных проектах (превышающих определенную сумму) должны размещаться во всех европейских странах.

О проектах может быть объявлено в местных газетах, профессиональных и специализированных журналах. Объявления могут содержать все описанные выше документы предварительного квалификационного отбора или только ключевые положения на одном листе бумаги с указанием даты и места подачи документов.

Оценка заявок

Оценка кандидатов должна базироваться исключительно на их возможностях и ресурсах для надлежащего выполнения контракта с учетом их опыта и прошлой работы по аналогичным контрактам, возможностей по предоставлению персонала, оборудования, строительных и производственных мощностей, а также на оценке административного и финансового положения.

Следует особо подчеркнуть, что оценка должна проводиться компетентными сотрудниками с составлением официального отчета. В случае необходимости, нанимающий орган может воспользоваться помощью независимого консультанта. Причины, по которым некоторые кандидаты не могут быть отобраны, должны разъясняться, так как кандидаты имеют право подавать жалобы и требовать разъяснений.

Разработка проекта контракта

Ключевые преимущества включения проекта контракта в конкурсную документацию:

• Прозрачность и честность. Проработка всех условий контракта в переговорах с выбранным участником приведет к существенным изменениям. Такое положение не будет справедливым и, несомненно, будет оспорено другими кандидатами;
• Это дает участникам четкую картину условий, обуславливающих партнерские отношения между нанимающим органом и частной компанией. Это позволит им выявлять распределяемые им риски и оценить их потенциальный эффект для ожидаемых выгод.

Вследствие его важности рекомендуется приступить к подготовке проекта контракта на ранней стадии конкурсного процесса. Уже стало общепринятой практикой привлекать консультантов, участвующих в подготовке комплексного обоснования, на втором этапе процедуры к составлению проекта контракта. Причиной тому является понимание консультантами ключевых вопросов и то, что второй этап процесса возможен только после того, как правительство одобрит вынесение проекта на тендер, и поэтому документы подготавливаются исключительно по мере необходимости.

TПроект контракта должен включать различные виды информации:

Техническая информация

• Описание расположения площадки и доступа к ней;
• Детальный объем работ с указанием обязанностей, возложенных на частных подрядчиков ,и обязанностей, оставляемых за нанимающим органом.

Доступные документы, исследования и отчеты с оценкой исходной дорожной сети и состояния объекта. Могут рассматриваться следующие темы: геология и геотехника, водные ресурсы, погодные условия, объемы транспортной нагрузки, данные об авариях, структура покрытия, состояние оборудования и сооружений, прежнее и недавнее обслуживание или работы и пр.

Документы должны быть как можно более подробными и свежими. Нанимающий орган может привлекать консультантов для проведения оценки перед началом торгов, если это необходимо, и включать следующие документы:

• Проектные документы и планы любых восстановительных и опытно-конструкторских работ, включенных в договор;
• Описание расположения площадки и доступа к ней;
• Технико-экономическое обоснование;
• Международные и национальные стандарты, регулирующие указанные услуги (работ, обслуживание, эксплуатация);
• Показатели эффективности эксплуатации и технического обслуживания с четким определением способов контроля и измерения, а также требований к эффективности;
• ОВОС (если есть) и подробное описание экологических ограничений на всех этапах проекта;
• Требований к обеспечению качества;
• Документы, предоставляемые каждой из сторон при заключении договора;
• Помощь и средства, которые будут предоставлены государством и нанимающим органом.

Финансово-экономическая информация

• График, позволяющий претендентам предоставить финансовые предложения в понятной стандартной форме, которая будет включена в последующий контракт;
• Способ оплаты подрядчика и участие в финансировании проекта;
• Санкции в случае невыполнения подрядчиком условий и гарантий;
• Гарантии исполнения;
• Распределение рисков;
• Формулы и индексы цен, которые будут использоваться для корректировки и пересмотра выплат подрядчику;
• Валюта тендерных предложений и контрактов;
• Договорные требования в отношении субподряда;
• Информация о правилах и положениях, регулирующих переводы в иностранной валюте (в случае участия международных компаний);
• Характер, объем, срок действия и другие основные условия обеспечения и гарантий.

Информация о планировании

• График завершения строительных работ;
• Связанные со временем требования к эксплуатации объекта и техническому обслуживанию.

Некоторые документы, такие как прейскуранты или гарантии качества, могут предоставляться только в качестве типовых для заполнения соискателями в своих предложениях. При заполнении этих форм допускается незначительная степень гибкости (если вообще допускается) в зависимости от специфики проекта.

Таким образом, если ответы на следующие вопросы будут, соответственно, «да» и «нет», то проект договора считается корректным: Четко ли определены обязанности каждой из сторон? Есть ли какой-либо пункт в договоре, который может быть неправильно понят или неверно истолкован?

Проведение тендера

После отбора и информирования достаточного числа компетентных фирм, государство должно приступить к этапу приема заявок.

Тендерная документация должна быть составлена и разослана претендентам, которые предстоит на их основе подготовить свои предложения.

Представляемая претендентам тендерная документация должна включать указанный выше проект договора (включая стандартные графики заполнения) и инструкции для участников торгов.

Инструкции должны помогать претендентам в подготовке тендерных документов и в самой процедуре. Они должны включать информацию с изложением необходимого содержания заявок, разъяснением конкурсной документации и процесса подачи заявок, стандартные формы для заявочных гарантий, описание процесса вскрытия и оценки заявок, а также порядок переговоров и присуждения контракта.

Инструкции для участников торгов должны включать:

• имена и контакты должностных лиц, отвечающих за тендерный процесс;
• расписание торгов и требования, дата и место предоставления заявок, формат заявки;
• информацию о способе коммуникации между организаторами тендера и претендентами на этапе подачи заявок;
• информацию о посещении площадки;
• требования, касающиеся совместных предприятий и обязанностей участников;
• условия допуска альтернативных заявок. По возможности альтернативные заявки следует поощрять, так как они обычно способствую плодотворной конкуренции и инновациям;
• указания допустимой гибкости в адаптации стандартных графиков и документов;
• источники предоставляемой информации, такие как наземные исследования и изучение транспортной нагрузки;
• указание используемой валюты (валют) и обменных курсов для включения в общую базу в целях сравнения;
• требования, касающиеся тендерных гарантий;
• законодательство и правила, определяющие тендерный процесс;
• четкие технические, финансовые и правовые критерии оценки конкурсных предложений. Они полностью зависят от особенностей проекта;

а также

• целей нанимающего органа;
• процедуры проведения переговоров и контрактов;
• описание и стандартные формы документов, предоставляемых претендентами (см. ниже).

Каждый тендерный документ должен иметь четкие, конкретные цели. Участники не должны быть перегружены ненужными требованиями, так как они успешно прошли предварительный отбор и поэтому считаются способными реализовать проект. Кроме того, тендерные гарантии и (или) минимальное обеспечение капиталом является гарантией того, что участник тендера действительно готов взять на себя обязательства по проекту.

Документы, предоставляемые претендентами

Перечень документов, предоставляемых претендентами, зависит от конкретного проекта, но, в целом, должен включать в себя следующие документы:

• официальное заявление о принятии положений будущего договора. Участники торгов могут также быть обязаны предоставить копию проекта контракта с инициалами на каждой странице для подтверждения своего согласия с условиями договора и ограничения объема последующих переговоров до разумного минимума;
• транспортная накладная, подписанная уполномоченными представителями компании или консорциума-заявителя, агентством по реализации проекта;
• подробное описание человеческих ресурсов, которые планируется привлечь (с именами и контактной информацией ключевых руководителей);
• техническая информация, такая как расположение будущих офисов объекта; оборудования и материалов, которые будут использоваться; наличие и характеристики основного оборудования;
• если требуется, концептуальный проект работ с чертежами и проектной документацией;
• прейскуранты с подробным описанием расчета цен за единицу или единовременных сумм;
• подробное содержание будущего плана обеспечения качества;
• план охраны труда, если он требуется в тендерной документации;
• условия страхования и гарантий;
• информация, касающаяся документов и чертежей, которые необходимо предоставить подрядчику, если предусматривается разработка концептуального проекта работ или услуг;
• заполненные стандартные графики и документы;
• административная и финансовая информация в случае ее изменения после этапа предварительной квалификации.

Оценка предложений

Оценка предложений проводится с использованием критериев и методики, указанных в инструкции для участников, с целью выбора наилучшего предложения.

Целью оценки является объективное определение самой низкой цены. Должны быть учтены все параметры, не только указанные в предложении цены или единовременно выплачиваемые суммы. Сопоставление, насколько это возможно, должно быть основано на количественных параметрах.

Настоятельно рекомендуется проведение оценки компетентными сотрудниками, и оформление результатов оценки в виде итогового отчета. В случае необходимости нанимающий орган может воспользоваться помощью независимого консультанта. Отчет должен содержать подробное разъяснение баллов, так как проигравшие участники могут принять решение об обжаловании оценки.

Оценка предложений должна, главным образом, основываться на:

• предлагаемых ценах. Методы и параметры, используемые для их расчета, должны быть тщательно проверены (выигрывает низшая цена);
• актуальности и адекватности человеческих и технических ресурсов, запланированных для проекта (да/нет);
• соответствии человеческих и технических средств их цене («да» или «нет»);
• планировании работ и услуг;
• актуальности предложенной схемы обеспечения качества, а также планов безопасности труда («да» или «нет»).

Процесс оценки должен завершаться составлением отчета с кратким изложением результатов оценки и указанием выбранного претендента. После утверждения отчета об оценке соответствующими органами, начинается этап подписания договора.

Типичный график процесса подачи предложения

График проведения конкурсных торгов полностью зависит от характера проекта по эксплуатации и обслуживанию. Поэтому сложно описать типичный график, однако в качестве примерных могут быть приняты следующие замечания.

Предварительный квалификационный отбор

От 1 до 4 месяцев между размещением объявления и предварительной квалификацией кандидатов.

Процесс подачи предложений

Минимум 2-6 месяцев между предоставлением тендерной документации и заключением контракта. Зачастую этот период намного продолжительнее (более года) в случае с крупными и (или) сложными проектами.

Участникам должен быть предоставлен достаточно длительный период времени для сбора информации о проекте и подготовки предложений.

«Последний опыт и извлеченные уроки в области применения контрактов, основанных на эффективности (КОЭ) и ГЧП», Сезар Квейроз , 2007 г.

«Справочник: Заключение основанных на эффективности контрактов на сохранение и улучшение дорожных активов», Всемирный банк, 2008 г.