Сфера охвата

Возможности определения сферы охвата проекта ГЧП столь же широки, как и спектр возможных вариантов. Конкретный проект может охватывать некоторые либо все задачи, выполняемые в рамках множества более мелких контрактов, заключенным в соответствии с традиционной методикой закупок.

Сфера охвата объединяет услуги в одном контракте ГЧП и использует все преимущества эффективности частного сектора (Модуль 1 – «Определение партнерских отношений» - «Преимущества ГЧП»). В «Сборнике» сфера охвата определяется как характер работ, определение показателей эффективности обслуживания, компоновка задач, поставленных перед частным сектором («вертикальная компоновка») и компоновка проектов, включенных в этот же контракт ГЧП («горизонтальная компоновка»).

Сфера охвата имеет огромное влияние на конкуренцию и на интерес частного сектора. Как следствие, определение сферы охвата специфично для каждой отдельной страны и зависит от зрелости местного рынка ГЧП. Примечательно, что в странах с небольшим опытом ГЧП, определение сферы охвата будет интерактивным процессом, целью которого будет оптимизация эффективности частного сектора и обеспечение его заинтересованности в участии, при одновременном обеспечении совместимости проекта с местными возможностями государственного и частного сектора. Сфера охвата будет постоянно пересматриваться во время подготовки проекта и проведения тендера (Модуль 5 «Реализация и Мониторинг»).

Характер проекта

Исходным элементом определения сферы охвата проекта ГЧП является определение характера проекта, делегируемого частному сектору.

Характер проекта изначально включает определение и описание работ, подлежащих выполнению.

В случае контрактов на эксплуатацию и обслуживание роль оператора сводится либо к осуществлению эксплуатации или обслуживания (на базе контрактов, основанных на эффективности либо на количестве), либо к выполнению, вдобавок, в начале действия либо во время действия контракта, реконструкции, восстановления, оборудования или укладки покрытия (покрытие поверхности, асфальтобетон и т.д.). Вопрос определения и описания задач, поручаемых оператору, в каждом отдельном случае встает по-разному.

При рассмотрении характера проекта необходимо внимательно подходить к выбору компонентов, которые бы были предпочтительны для частного сектора и наиболее выгодны для государственного сектора.

Новое строительство

Частный сектор может быть довольно эффективным в строительстве новой инфраструктуры в рамках ГЧП. Новое строительство должно описываться как при заключении традиционного контракта, однако предпочтительно наличие предварительного проекта с соответствующими показателями эффективности, ограничениями и прочими факторами.

Контракты на техническое обслуживание, основанные на эффективности

Характер отношений между дорожными властями и оператором значительно отличается от обычного контракта, так как выбор выполняемых работ остается за оператором по принципу «главное - результат».

Таким образом, передаваемая оператору ответственность является весьма существенной. Передаваемое ему дорожное покрытие может иметь скрытые дефекты, которые могут вызвать необходимость в ряде работ для его поддержания в соответствии со стандартами, особенно это относится к долгосрочным контрактам. Таким образом, необходимо, в частности в долгосрочных контрактах, особое внимание уделять характеру и качеству определяемой и предоставляемой оператору информации.

Список данных, которые необходимо установить и передать оператору, отличается в зависимости от контракта; при этом в него, как правило, включается следующее:

• Строительная документация: проектная записка, расчеты, отчеты о строительстве, акты передачи, и т.д.;
• Документация на оборудование: характеристики, даты приобретения, гарантийные сертификаты и т.д.;
• Журналы технического обслуживания, дорожные базы данных, базы данных по мостам и туннелям, системы управления дорогами, системы управления мостами, данные о несчастных случаях и авариях, транспортной загрузке, затраты за истекший период и прогнозируемые расходы, и т.д. – при их наличии должны передаваться оператору;
• Как правило, возникает необходимость дополнения имеющейся информации путем детальной экспертной оценки дороги, ее оборудования и сооружений.

Насколько возможно, и с учетом возможных разногласий, рекомендуется поручать проведение экспертной оценки организации, не связанной с дорожным органом. Так как победитель торгов не будет определен до момента назначения экспертизы, проведение экспертизы обеими сторонами не представляется возможным. Таким образом, крайне важно с начала действия контракта предоставить оператору срок для проведения самостоятельной детальной проверки всех структур, а также возможность затребовать внесение изменений в контракт.

Эксплуатация

Сфера охвата также точно определяет задачи, выполняемые оператором. Следующие эксплуатационные задачи могут выполняться частным сектором:

• Управление транспортными потоками в обычной ситуации, в чрезвычайных ситуациях и во время проведения работ;
• Отношения с пользователями;
• Сотрудничество с правоохранительными органами и аварийными службами;
• Разбор жалоб третьих сторон и т.д.

Существует тесная связь между обслуживанием и эксплуатацией дорожной сети. Например, чтобы уменьшить влияние на движение транспорта, ремонтные работы, по возможности, планируются и совмещаются. Вопросы безопасности, связанные с плохим состоянием сети и выявленные на основе анализа данных об авариях, решаются путем проведения соответствующих ремонтных работ. Поэтому, как правило, рекомендуется заключение единого контракта на техническое обслуживание и эксплуатацию вместо двух отдельных контрактов.

Подобно контрактам на техническое обслуживание, контракты на эксплуатацию могут быть основаны на количественных показателях (время, потраченное сотрудниками подрядчика, количество обработанных телефонных звонков пользователей и т.д.) или на эффективности. К требованиям эффективности, например, относятся: количество дорожных заторов в месяц, удовлетворенность пользователей, определяемая посредством периодических опросов, реагирование на чрезвычайные ситуации, сокращение числа аварий, точность информации в объявлениях о закрытии дороги, и т.д.

Вся информация, касающаяся существующего оборудования (знаков со сменной информацией, датчиков, передающего, компьютерного оборудования и т.д.), должна быть предоставлена оператору. Все инструкции, инструкции по эксплуатации, гарантии и т.д., касающиеся данного оборудования, должны быть переданы оператору.

Компоновка задач

Компоновка задач означает «вертикальную компоновку» задач и мероприятий в рамках проекта ГЧП.

Объединение задач технического обслуживания, строительства и эксплуатации автомагистралей

Объем работы, который предстоит возложить на частные фирмы, имеет первостепенное значение при разработке проекта дороги. В большинстве стран функции проектирования, строительства и, в меньшей степени, обслуживания, как правило, передаются частному сектору. ГЧП позволяет не только увеличить этот объем работ, включив в него дополнительные обязанности, такие как проектирование, эксплуатация, управление, сбор доходов и финансирование инфраструктуры, но и объединить их в едином контракте. Такой подход непосредственно влияет на потенциальный рост предполагаемой эффективности проекта, а также на аспекты рисков и конкуренции.

С точки зрения нанимающего органа традиционный способ постройки автомагистрали включает:

• заключение контракта с Инженером, которому доверяется разработка проекта под непосредственным руководством нанимателя;
• с помощью или без помощи Инженера, заключение ряда отдельных договоров с различными подрядчиками, которые выполняют свою работу в соответствии с разработанными Инженером спецификациями.

Подрядчики подписывают контракт с нанимающим органом индивидуально либо в составе совместного предприятия, при периодическом привлечении Инженера в целях обеспечения надлежащего выполнения работ, соблюдения положений контрактов всеми подрядчиками и консультирования нанимающего органа в случае возникновения каких-либо трудностей.

Задачи проектирования, финансирования, строительства либо восстановления, эксплуатации и технического обслуживания выполняются последовательно под контролем нанимающего органа. В рамках ГЧП эти задачи могут полностью либо частично совмещаться. Возможны практически любые варианты компоновки, каждый из которых приведет к образованию конкретной схемы ГЧП (СЭП, СПЭ, ПСФЭ, и т.д.). Финансирование (обеспечение инвестиционных издержек и (или) сбор платы с пользователей) может входить или не входить в сферу охвата. Открытым также остается вопрос права собственности: является ли объект инфраструктуры собственностью частного сектора (и в течение какого срока), либо он незамедлительно передается государству.

Эффективность и ограничения компоновки

В целях обеспечения более высокой эффективности частного сектора и применения наиболее адекватных технологических решений, подрядчики и операторы должны иметь возможность эффективной работы в рамках консорциума ГЧП.

ГЧП способствует консолидации автомагистрального сектора благодаря компоновке задач, возлагаемых на частный сектор в рамках единого контракта. Это особенно актуально в развивающихся странах, где данный сектор зачастую фрагментирован; это относится к разделению проектной и строительной деятельности, исключению производителей из процесса проектирования, отсутствию операторов, отсутствию частных подрядчиков по обслуживанию (которое часто остается прерогативой государственного сектора) и разобщенности учебных и профессиональных учреждений, которая препятствует профессиональному обмену и развитию взаимодействия и должных процедур.

При том, что такая фрагментация дорожного сектора сдерживает развитие проектов ГЧП, сокращая их возможные масштабы и темпы реализации, она также создает потенциал проектов ГЧП, поощряя игроков к общению, сотрудничеству и, в конечном итоге, объединению усилий в целях предоставления комплексных эффективных услуг для нанимающего органа. Таким образом, ГЧП стимулирует взаимодействие и сотрудничество в автодорожном секторе в целях повышения качества продуктов и процессов.

С точки зрения нанимающего органа, компоновка задач, возложенных на подрядчика или консорциум в рамках ГЧП (они, в свою очередь, также могут привлекать субподряд под свою ответственность), благодаря расширению объёма задач подрядчика, нанимающий орган может иметь дело с одним субъектом, который несет ответственность за выполнение всего проекта в соответствии с контрактом и всеми регуляциями (в том числе экологическими). Таким образом, координация и управление сопутствующей деятельностью переходят в компетенцию подрядчика, что снижает вероятность непонимания между различными участниками, трудности обмена информацией и риски претензий по договору. Кроме того, снижаются операционные издержки, даже если на самом деле они частично компенсируются генеральным подрядчиком.

Когда к задачам относится техническое обслуживание (и эксплуатация), также повышается и потенциальная эффективность, в частности в отношении соблюдения баланса между первоначальным капиталовложением и техническим обслуживанием, а также между развитием инфраструктуры и более высоким уровнем эксплуатации и управления транспортными потоками.

Кроме того, снижается риск претензий, а ненадлежащее выполнение работ субподрядчиками разбирается подрядчиком, в особенности, когда срабатывают условия гарантий.

Выбранные в рамках проекта решения, издержки эксплуатации и обслуживания непосредственно связаны между собой. По мере расширения списка задач и включения в него эксплуатации и обслуживания, у субподрядчика появляется стимул более качественно выполнять работы и при этом принимать решения соответствующие долгосрочным требованиям нанимающей стороны. Это расширение будет отражено в задачах, поставленных в рамках контракта ГЧП по процедуре разработки:

• Отсутствует необходимость в проектных работах - определяются только потребности;
• Инженер обеспечивает эскизный проект. Подрядчик связан функциональными положениями и должен предоставить решение, соответствующее предъявленным требованиям;
• Инженер обеспечивает предварительный проект и соответствующие технические решения.

Как правило, чем шире сфера охвата, тем ниже общие затраты на инфраструктуру. Причиной этому служат хорошо налаженные процедуры и высокий уровень сотрудничества, даже если изначально затраты окажутся более высокими вследствие того, что подрядчик отвечает за большее число задач и подвержен большему числу рисков, чем в случае традиционного подхода.

Автономия (инициатива), предоставляемая частному сектору

Автономия является ключевым элементом повышения эффективности, так как она стимулирует инновационные подходы, дает возможность более гибкой адаптации к меняющейся ситуации и позволяет оптимизировать ресурсы (например, допуская компромисс между первоначальным и отсроченным капиталовложением).
Уровень автономии необходимо точно регулировать с учетом возможности отдельных участников справляться с большей ответственностью. Это требует четких правил как в законодательстве (стандартах), так и в контрактах.

Основные области, к которым применима автономия:

• Проектирование и техническое определение проекта;
• Управление проектом.

Проектирование и техническое определение проекта

Гибкость в применения технологий

Частные компании могут предлагать инновационные технологии и процессы, оборудование и материалы, которые позволяют снизить проектные затраты либо повысить качество услуг для потребителей. Такие инициативы необходимо поощрять.

Однако эффективность всех используемых технологий должна быть подтверждена, а компании должны продемонстрировать свою способность применять эти технологии надлежащим образом. Соответствующая система законов, требований и контрактов должна обеспечивать четкое определение обязанностей и защиту населения.

Управление проектом

Планирование инвестиций и уровня услуг

Автономия в определении баланса между первоначальным капиталовложением, издержками обслуживания и эксплуатации также может помочь снизить общие издержки и, в некоторых случаях, обеспечить более высокий уровень услуг. Нанимающий орган может потребовать от подрядчика высокого качества строительных работ, чтобы избежать последующих частых ремонтов и высоких затрат на техническое обслуживание, так как он в будущем будет собственником дороги.

Частная компания может предпочесть потратить меньше средств на исходную структуру покрытия и провести ремонт на раннем этапе, когда в наличии имеется больше проектных средств. Другим примером может служить использование электронных систем управления транспортными потоками, которые могут помочь повысить пропускную способность существующей дороги, что приведет к переносу дополнительных инвестиций на более поздние сроки и к повышению уровня безопасности и информационных услуг.

Коммерческая политика и тарифы за проезд

Данный вопрос подробно рассматривается в разделе Модуль 2 -> Доходы. Тем не менее, следует подчеркнуть, что между государственным и частным секторами существуют значительные различия. Фактически частный сектор заботится о финансовой стороне инфраструктуры, за которую он отвечает, в то время как государство обеспокоено экономическими и социальными аспектами всей транспортной системы.

Это не означает, что частный сектор обеспокоен исключительно краткосрочными вопросами, а государство – долгосрочными, например, частный сектор беспокоится о своем имидже и может пойти на более низкую немедленную доходность в целях сохранения своего положительного имиджа в среднесрочной перспективе (путем использования коммерческой и ценовой политики, которая не обеспечивает моментальных высоких оборотов, но позволяет избежать дорожных заторов и повысить уровень комфорта).

В случае разрыва между финансовой доходностью и социально-экономическими результатами проекта, его можно восполнить с помощью государственного субсидирования. То есть, в тех случаях, когда проект дает достаточно высокие результаты, чтобы оправдать использование государственных средств по правилам государственных закупок, но при этом не показывает прибыльность, соответствующую требованиям частного финансирования.

Принципы эксплуатации

При разработке принципов эксплуатации частный сектор сталкивается с такими же вопросами. Он стремится к повышению оборотов при сборе прямых пользовательских платежей; при этом его общественный имидж и воспринимаемый уровень услуг имеет такое же значение, как и технические вопросы.

Более того, частный сектор также забоится о максимизации транспортных потоков для повышения своих оборотов и прибылей, что также способствует повышению экономической отдачи дорог. Для этого частный сектор больше внимания уделяет оптимизации своей эксплуатационной стратегии. Опять же, здесь требуется гибкость, которая может привести к выявлению инновационных решений (например, на этапе строительства).

Надлежащая система законов, требований и контрактов должна обеспечивать четкое определение обязанностей и защиту населения.

Организационное устройство

Распределение рисков между различными участниками процесса и регулирование со стороны государственного сектора накладывают серьезные обязательства по созданию надлежащей организационной структуры или схемы. Тем не менее, оказание общественных услуг автономной организацией, государственной, полугосударственной или частной формы собственности, но не правительственным органом, имеет ряд преимуществ. Убедительным преимуществом является то, что компания может спроектировать, построить и эксплуатировать дорогу с учетом более длительного горизонта, чем при годовом бюджетном планировании; она может работать с большей гибкостью, принимая во внимание общие затраты и равным образом оптимизируя инвестиционные, эксплуатационные и операционные затраты.

Чтобы быть эффективными, эти автономные организации не обязательно должны быть частными. Здесь важна учетная дисциплина, защита имиджа и ноу-хау.

Принятые во многих странах принципы заключения договоров между административными департаментами отвечают тем же задачам стимулирования и определения обязанностей.

Сопоставительный анализ

Создание автономных организаций в сочетание с контрактами позволяет принять процедуру сопоставительного анализа либо посредством проведения имитационного процесса среди государственных или полугосударственных организаций, либо полагаясь на рыночную конкуренцию среди частных предприятий.

В случае, когда частная компания обладает эксклюзивными правами и контракт заключается на долгосрочный период (как это зачастую случается в сфере проектов дорожной инфраструктуры), конкуренция имеет место на этапе входа на рынок, но отсутствует на самом рынке, и здесь важно заключение поощрительных договоров и ограничение экономической ренты, которую частные компании могут получать благодаря своему информационному преимуществу.

Таким образом, крайне важное, если не основное значение для регулятора имеет наличие набора опорных показателей независимых операторов в целях проведения сопоставительного анализа.

Компоновка проектов

Компоновка проектов служит определению «горизонтального охвата», т.е. состава секций дорог и (или) работ, включаемых в проект ГЧП.

Объединение секций дорог

Объединение или компоновка проектов в рамках ГЧП предполагает, что одной компании поручается строительство, ремонт и (или) эксплуатация пакета соединений дорог или сооружений, а не одного соединения или одной задачи. Пакет может составляться на основании географических параметров (расположение в одной зоне) или на основании функциональных характеристик (например, участки автомагистральной сети).

Объединенные системы могут быть политически или экономически обоснованы двумя причинами. Первая заключается в том, что существует так называемый «сетевой эффект», при котором расширение сети приносит дополнительную выгоду пользователям исходной сети, которые затем готовы платить за ее расширение. Вторая заключается в том, что пользователи автодорог ощущают достаточную сплоченность и взаимозависимость, и пользователи из одной части страны готовы участвовать в финансировании инфраструктуры в другой части страны, даже если вероятность того, что они будут пользоваться этими дорогами, является крайне низкой.

Объединение особенно актуально для концессионных браунфилд-концессий на эксплуатацию и техническое обслуживание, которые могут включать ряд секций, ремонт и техническое обслуживание которых по отдельности не является финансово обоснованным, но вместе они оказываются жизнеспособными в финансовом отношении. Это происходит в основном благодаря «критической» протяженности, ниже которой работы по техническому обслуживанию не представляют интереса для подрядчиков в связи с затратами на необходимое оборудование.

Также в одном пакете можно комбинировать существующие элементы инфраструктуры и те, которые предстоит построить и отремонтировать. Более того, пакет может включать не только дороги, но и транспортную систему в целом, особенно в городской зоне или в транспортных коридорах.

Стимулами для объединения секций дороги являются следующие:

Гибкость планирования. Помимо решения о том, какие дороги необходимо построить (обслужить), следует выстроить последовательность операций в целях оптимизации их функционирования в составе сети.

• Высокие операционные издержки могут быть снижены в более крупных пакетах благодаря уменьшению числа контрактов, которые предстоит подготовить, обсудить и заключить.

Повышение эффективности. Она может быть достигнута за счет того, что крупные пакеты позволяют добиться: стандартизации строительных и эксплуатационных работ; технологической экономии и эффекта масштаба в поставке материалов и использовании оборудования.

Система дорог является наиболее эффективной в том случае, когда имеется завершенная сеть («сетевой эффект»). Более того, законодатели могут разработать принципы активного управления дорогами, основанные на общих целях, таких как:

• Соединение с сетью удаленных регионов для ускорения их экономического развития;
• Открытие соединительных маршрутов между крупными соединениями дорог и повышение общей эффективности и экономической отдачи сети;
• Предложение альтернативных вариантов ликвидации отрицательных последствий для экологически уязвимых регионов;
• Ожидание экономического роста для расширения сети.

Возможно согласование дорожных сборов. Если вознаграждение подрядчика основано на сборах, в тех случаях, когда проекты рассматриваются индивидуально, размеры сборов рассматриваются исходя из транспортной нагрузки и проектных издержек, что приводит к значительным расхождениям значений в зависимости от проекта и региона. Объединение позволяет согласовать размеры сборов во всем «объединенном» регионе, что, как правило, приводит создает у пользователей ощущение большей определенности или меньшей степени несправедливости.

Перекрестное субсидирование

Системы объединения проектов нашли широкое применение, в частности, в Японии, Италии и Франции на платных дорогах с целью создания возможностей для перекрестного субсидирования, т.е. привлечения ресурсов из прибыльных участков для компенсации отсутствия доходов на менее прибыльных участках. Для экономически жизнеспособных проектов с невысоким финансовым потенциалом объединение является хорошей альтернативой, которой могут воспользоваться правительства, желающие внедрить систему платных дорог. Оно позволяет принимать решения в масштабе сети, а не для отдельных маршрутов и участков.

Однако подобная система объединения делает перекрестные субсидии между секторами внутренними, вместо того, чтобы оставлять их внешними, т.е. за счет государственных перечислений, из более высоких налоговых поступлений прибыльных участков в менее успешные районы. Таким образом, система предполагает сложный бухгалтерский учет и финансовые механизмы для управления и регулирования перевода средств из одного объекта инфраструктуры в другой. Создание таких механизмов может привести к возникновению скрытых, дополнительных (неправомерных) субсидий, которые могут снизить экономические выгоды от проекта. Более того, в ходе реализации проекта возникающие непредвиденные обстоятельства зачастую приводят к его реструктуризации и последующим переговорам между государственными и частными субъектами. Система объединения еще более усложняет и затрудняет оценку ситуации.

При проекции на всю дорожную сеть, система объединения может быть эквивалентом общей системы финансирования за счет налоговых поступлений, обремененной дополнительными затратами на взимание платежей (взимание платежей за пользование дорогами зачастую приводит к экономическим издержкам). Компоновка должна быть ограничена четкими целями.
В связи с подобными проблемами в Японии было введено 50-процентное ограничение на издержки разработки скоростных автомагистралей, которое может компенсироваться за счет перекрестного субсидирования при компоновке прибыли.

Объединение и риск

Большие размеры лотов и объединение являются эффективными способами снижения рисков:

Комбинирование рискованных и менее рискованных проектов позволяет усреднить уровень рисков. Более того, планирование работ может быть усовершенствовано по результатам первого этапа.

Добавление новых объектов к существующей инфраструктуре (поэтапное дорожное развитие) позволяет избежать рисков, связанных с созданием и эксплуатацией исходной инфраструктуры, а также снизить совокупный уровень рисков.

Тем не менее, в случае перекрестного субсидирования потенциальным источником проблем в связи с принятием пользовательских сборов (готовности платить) может стать вопрос политики, связанный с нежеланием жителей одной местности субсидировать другие регионы.

Самостоятельные проекты

Многие проекты ГЧП сосредоточены на создании и эксплуатации отдельных дорог, соединяющих пункт А с пунктом Б. В таком случае необходимо найти оптимальное соотношение протяженности инфраструктуры, которую предстоит построить, транспортных потоков и тарифов.

ГЧП на единственное дорожное звено могут быть безуспешным, если этот участок становится первой платной дорогой, и (или) когда существуют бесплатные альтернативы для пользователей. Для того чтобы быть привлекательными для пользователей, платные дороги должны предлагать более высокий уровень сервиса: например, сокращенное время пути, повышенную безопасность движения, придорожные услуги и т.д. Однако для пользователя более значительная выгода от этих улучшений будет в том случае, когда все это будет доступно на всей протяженности пути, а не на одном ограниченном участке.

Например, восприятие пользы от платного участка в 50 км может быть сведено на нет, если маршрут поездки предполагает 300 км передвижения по небезопасным дорогам, со скоростью вдвое ниже магистральной или через пробки. Сэкономленное время и комфорт, полученный за счет платной дороги, могут стать лишь незначительной частью всего времени в пути. Таким образом, платные дороги должны полностью соединять крупные города и быть интегрированы в существующую дорожную систему. Однако такое положение является скорее рекомендацией, чем правилом: опыт платной магистрали М6 в Великобритании показывает, что водители согласны оплачивать значительные сборы для того, чтобы проехать по относительно короткому участку незагруженной новой дороги.

Мосты и туннели

Отдельные элементы инфраструктуры, такие как мосты и туннели, легче сделать платными, поскольку им, как правило, нет бесплатной альтернативы. Таким образом, риск транспортных потоков для частного сектора сводится на нет, и это делает подобные контракты особенно привлекательными для частных инвесторов. Более того, стоимость строительства таких объектов очень высока, и частное финансирование позволяет государству использовать бюджетные средства в целях выполнения остальной части национальной автодорожной программы.

Мосты и туннели также предлагают явное инфраструктурное усовершенствование, заменяя медленные паромные переправы, длительные объезды или горные дороги, а также значительную экономическую выгоду. При высокой стоимости за километр их протяженность ограничена, поэтому фактические взимаемые тарифы являются низкими в абсолютном выражении (но высокими в расчете на один километр) и поэтому они более приемлемы в политическом плане. При этом построенные за государственный счет подъездные дороги к мостам и туннелям могут рассматриваться как нефинансовый вклад.

Во многих странах платные дороги либо отсутствуют, либо их количество невелико; при этом большое число мостов или туннелей являются платными (например, в Великобритании).

Влияние на конкуренцию

Благодаря компоновке задач и проектов сфера охвата ГЧП является ключевым элементом обеспечения уровня конкуренции, необходимого для эффективной реализации проектов ГЧП. В целом:

• Чем шире круг задач в рамках ГЧП, тем слабее конкуренция;
• Размер проекта ГЧП непосредственно влияет на конкуренцию, как положительно, так и отрицательно.

Расширение круга задач может быть эффективным способом снижения рисков (по крайней мере, для государственных органов). Генеральный подрядчик, принимая основную долю рисков и сохраняя ответственность перед властями, распределяет риски между субподрядчиками. Широкий круг задач требует наличия установившейся контрактной системы и квалификации государственных органов в области управления и регулирования контрактами ГЧП.

Число подрядчиков, способных выполнять крупные контракты, в некоторых странах может быть относительно низким, что означает низкий уровень конкуренции на рынке. Более того, генеральный подрядчик может занимать доминирующую позицию по отношению как к другим подрядчикам, так и к субподрядчикам, что создает риск злоупотребления привилегированным положением. Однако менее крупные проекты могут не вызывать интерес со стороны крупных квалифицированных подрядчиков, не обладать эффектом масштаба и выгодной стоимостью в течение жизненного цикла, быть неэффективными в рамках ГЧП вследствие высоких операционных издержек и стоимости обслуживания.

Проект ГЧП всегда находится на грани между конкуренцией и сотрудничеством. Необходимо применять базовые принципы в крайне специфической ситуации каждой отдельной страны, рынка и проекта. Правительство должно с помощью консультантов рассматривать каждый проект индивидуально и использовать опыт других стран и рекомендации многосторонних и двусторонних агентств при планировании своего подхода к ГЧП.

Незапрашиваемые предложения могут в отдельных случаях приниматься правительством, если проект в итоге становится предметом открытых торгов. (Модуль 5 -> «Контрактно-закупочная деятельность» -> «Незапрашиваемые предложения»).

Браунфилд-контракты и контракты, основанные на эффективности

Компоновка задач для браунфилд-концессий на эксплуатацию и техническое обслуживание.

ГЧП может касаться не только новых автомагистралей, но и существующих и эксплуатирующихся (по схеме «браунфилд»). В таком случае проект преимущественно заключается в передаче эксплуатации и обслуживания частному сектору. Такие виды ГЧП называют основанными на эффективности контрактами на обслуживание и управление дорогами (КОЭОУД).

Если помимо эксплуатации и обслуживания задачи также включают ремонт, реконструкцию или модернизацию существующей дороги, то такие транзакции ГЧП называется контрактами, основанные на эффективности и результатах (КОЭР).

В последнее время КОЭР приходят на смену КОЭОУД, в основном в связи с тем, что они позволяют сделать техническое обслуживание дорог более привлекательным для бизнеса.

Такие виды ГЧП являются преимущественно контрактами на оказание услуг, так как подрядчик должен обеспечить предоставление пользователям услуг определенного уровня. Чем больше протяженность дорожной сети по КОЭР и (или) КОЭОУД, тем более привлекательным является контракт. В рамках браунфилд-операций задача компоновки преимущественно состоит в выборе дорог со схожими характеристиками или функциями для повышения эффективности и вероятности успешного выполнения контракта.

Внедрение контрактов, основанных на эффективности, в развивающихся странах

В тех случаях, когда контракты ГЧП какого-либо типа не распространялись на обслуживание, многие местные подрядчики не будут иметь опыта их ведения и им потребуется обучение нововведениям. Существуют примеры стран, где в тендерах на обслуживание участвует небольшое число компаний, так как многие подрядчики полагают, что не справятся с работой и потому потеряют деньги. Подрядчики должны понимать, что производительность персонала и оборудования в такой работе будет ниже (в сравнении со строительством дорог), что работа может быть растянута во времени и пространстве, что означает более высокую стоимость надзора. Подрядчики также должны понимать основные принципы износа дорог и расчета времени технического обслуживания. Техническая помощь, оказываемая дорожным органам, может быть дополнена целевой первичной помощью частному сектору в тех областях, где это необходимо; это может послужить стимулом для частного сектора продолжать обучение при совместном финансировании или за собственный счет.

В некоторых странах при подаче заявок на техническое обслуживание на основании эффективности требуется представление подробного плана управления обслуживанием – зачастую смоделированному на основе программы HDM.

Поскольку оплата основывается на нормах эффективности, а не на выполненной работе, может наблюдаться несоответствие во времени между расходами и доходами от работы. Это часто приводит к тому, подрядчик предварительно финансирует работы в большей степени, чем в случае с обычным контрактом (в результате он будет повышать расценки), либо получает заранее финансирование для более позднего выполнения работ (например, периодического обслуживания). Сезонные факторы зачастую выступают активными катализаторами такой цикличности (например, периодическое обслуживание после сезона дождей).

Контракты, основанные на эффективности, полагаются на систему санкций, применяемых в случае низкого качества работы, или в тех случаях, когда подрядчик отказывается выполнять работы необходимые для повышения уровня обслуживания. Таким образом, они могут эффективно функционировать, только если подрядчик время от времени получает прибыль, в остальных случаях субсидирует более высокие издержки, то есть, компенсирует меняющиеся требования к работам по обслуживанию при сохранении неизменного уровня обслуживания для потребителя. Со своей стороны, нанимающий орган должен обеспечить оперативные выплаты подрядчикам, обеспечивающим необходимый уровень обслуживания. При этом во многих странах есть отрицательный опыт применения санкций к подрядчикам, например, отказа в обналичивании облигаций, предоставляемых подрядчиком.

В условиях низкого обеспечения исполнения таких контрактов подрядчик вряд ли будет стремиться тратить деньги на поддержание необходимого уровня обслуживания, что снижает возможности обеспечения необходимого уровня сервиса и соотношения цены и качества для пользователей дорог.

Иногда утверждается, что контракты, основанные на эффективности, имеют более низкую вероятность коррупции. И действительно, мотивация и характер коррупции отличаются по сравнению с другими механизмами.

Показатели эффективности технического обслуживания

При выборе показателей эффективности, необходимо учитывать два соображения:

• Обеспечение надлежащего уровня обслуживания пользователей;
• Сохранение преемственности и наследия в управлении дорогой.

При выборе показателей также необходимо принимать во внимание их планируемое использование. В зависимости от контракта, несоблюдение требований к эффективности может привести к различным санкциям, таким как:

• Финансовые санкции;
• Официальные предписания об исправлении ситуации, а в случае невыполнения – проведение работ подрядчиком по выбору дорожного органа за счет оператора;
• Финансовые санкции до определенного уровня, после чего издается официальное предписание о проведении работ.

Насколько это возможно, эффективность должна подлежать количественному измерению. Даже если метод измерения не стандартизирован и даже если его проведение представляется нелегкой задачей, тот факт, что инженер может оценить ее на глаз и подкрепить ориентировочной оценкой, является серьезным фактором наличия оснований для применения санкций. Конкретные примеры количественных показателей эффективности приводятся в конце данного раздела.

Некоторые недостатки не могут быть измерены. Они являются качественными показателями и относятся к области инженерного искусства. Тем не менее, их нельзя игнорировать в контрактах.

Используются показатели двух типов:

• Общие показатели, сочетающие несколько простейших показателей, которые предназначены для обеспечения общей информации о качестве дороги. Даже если они используются в качестве показателей эффективности в отдельных контрактах, их лучше использовать в общей оценке качества сети, что помогает правительству в формировании понимания того, какие средства необходимо выделять на нее;
• Простейшие показатели, связанные с конкретными характеристиками (ровность, сопротивление скольжению, наличие трещин и т.д.), несоответствие которым вызывает санкции или официальные предписания о проведении соответствующих работ. Этой категории показателей должно придаваться приоритетное значение в контрактах.

Согласно выбранным контрактным средствам, для каждого из индикаторов может устанавливаться одни или два уровня (пример с двумя уровнями: при превышении значения первого уровня применяются санкции, при превышении значения второго уровня выписывается предписание о проведении работ). Постоянно действующая ассоциация дорожных конгрессов (ПМАДК) и Транспортное исследовательское бюро ОЭСР опубликовали справочные документы по дорожным сетям.

«Интеграция показателей результативности» (англ.), ПМАДК, 2008 г.

«Качество дорожного обслуживания, оценка, впечатление и ответное поведение пользователей дорог» (англ.), ПМАДК, 1999 г.

«Разработка инструментов для оценки эффективности» (англ.), ПМАДК, 1998 г.

Что касается качественных показателей, лучшие справочные материалы представлены в следующей работе:

«Пособие по обслуживанию дорог, практические принципы обслуживания загородных дорог» (англ.), ПМАДК, 1994 г.

Изначально разработанное в Африке, это пособие может применяться в различных странах, за исключением стран с суровыми зимами. Также существует текст на английском, испанском, французском, португальском и кхмерском языках.

В нем приводится полная информация по дефектам покрытия и прилегающих областях и методике их устранения.

«Управление мониторингом и обслуживанием дорог, том 2: каталог повреждений для развивающихся стран» (англ.), ОЭСР и Всемирный банк , 1990 г.

Этот каталог, содержащий фотографии дефектов и описание их причин и способов устранения, является интересным инструментом.

Далее мы рассмотрим качество покрытия грунтовых и асфальтированных дорог отдельно от качества прилегающих территорий.

Дорожное покрытие

Грунтовые дороги

Большое разнообразие местных условий, связанных с типом грунта, климатом и средой, характеристик наиболее вероятных транспортных средств и т.п. приводит к тому, что в разных странах критерии эффективности будут существенно отличаться.

Основные типы износа дорог:

• • Деформация вследствие износа материала транспортом (потеря гравия), создание выбоин или проседание/усадка;
• • Ямы;
• • Образование складок;
• • Вымоины в результате протекания воды под дорожным полотном.

По воздействию на дорожные условия меры воздействия могут быть прямыми или косвенными. Хорошим примером служат основанные на эффективности контракты на техническое обслуживание грунтовых дорог в Чаде. В них используются следующие показатели:

• Пригодность для проезда легковых автомобилей при любых погодных условиях; средняя скорость зависит от сезона (сухого или влажного) и определяется в контракте;
• Ширина складок (например, максимум < 4 см; в среднем< 3 см на 50-метровом отрезке);
• Глубина рытвин (например, максимум < 5 см; в среднем < 3 см на 100-метровом отрезке);
• Общая площадь покрытия в аварийном состоянии, т.е. ям, песчаных карманов, гравийных карманов (например: < 60 м² на 1 км; удельная площадь поверхности < 1 м²);
• Допустимые перепады размеров полезного покрытия дороги (например: на 20 см уже указанной в контракте ширины покрытия);
• Допустимые перепады высоты уровня покрытия (например, на 3 см меньше, чем теоретическое выравнивание по вертикали, за исключением случаев, когда дальнейшее разравнивание невозможно).

Дороги с покрытием

Количественные индикаторы

В мире существует достаточно широкое понимание ряда основных показателей, которые должны служить двойной цели поддержания качества услуг для пользователей и сохранения дорожных активов. Методы измерений также подвергались множеству сопоставительных тестов (в частности, относительно ровности и сопротивления скольжению), по которым достигнуто довольно широкое международное согласие. При этом контракт должен содержать максимально четкое описание определяющих тестов и методов измерений.

Разумеется, точный выбор методов и определение пороговых величин остается за специалистами.

В приведенной ниже таблице предлагаются наиболее распространенные показатели для нежесткой дорожной одежды.

ЧАСТО ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ДЛЯ НЕЖЕСТКИХ ПОКРЫТИЙ
Параметр	Поверхность / качество	Сохранение активов
Ровность
Сопротивление скольжению
Макротекстура
Колейность
Шелушение покрытия
Ямы
Трещины
Просадка

Для бетонных покрытий наиболее употребляемыми показателями являются ровность, сопротивление скольжению, макротекстура, трещины, смещение швов и выход грунта.

Возможно расширение списка другими количественными показателями:

• Максимальная высота скопления воды после ливней;
• Максимальная разница уровня покрытия и обочины.
• Качественные показатели

Наиболее часто в контрактах указываются следующие аспекты:

• Чистота покрытия, незасоренность гравием, мусором и скользкими веществами;
• Быстрая обработка участков, где произошли разливы скользких веществ;
• Приемлемый износ разметки (краски).

Прилегающие территории

Можно привести несколько примеров количественных показателей: максимальная высота травы на обочинах, насыпях и в канавах; минимальная высота между поверхностью дороги и нижней веткой дерева; максимальный водосток сливной системы.

Остальные показатели являются качественными и касаются таких аспектов, как:

• Эффективность дренажных систем, как на поверхности, так и в подземных каналах;
• Обочины в хорошем состоянии, без признаков эрозии и с достаточным уклоном;
• В травянистых местностях сохранен травяной покров;
• Уход за имеющимися зелеными насаждениями;
• Подрезание нависающих веток и спиливание тех деревьев, которые представляют опасность падения;
• Поддержания хорошего состояния знаков, отражателей и разделительных барьеров;
• Чистота придорожной местности и хозяйственно-бытовых сооружений;
• Хорошее состояние средств безопасности.

Мосты, туннели, опорные стены, сливные сооружения

Регулярное обслуживание может быть основанным на эффективности в соответствии с количественными и качественными показателями (состояние средств безопасности, эстетика опорных стен, эффективность сливных систем и т.д.);

В большинстве случаев интервал между основными работами технического обслуживания превышает срок действия контракта. Поэтому подобные работы не могут быть включены в контракт, за исключением изначального восстановления в начале контракта, либо в качестве дополнительных услуг по заявке государственного органа во время исполнения контракта;

В случае долгосрочных контрактов подобные работы обычно включатся в контракт. При этом желательно прописать в контракте частоту инспекционных посещений, которые должен совершать оператор (например, краткое посещение ежегодно и более детальное – каждые пять лет). Наблюдения, сделанные в ходе таких посещений, должны протоколироваться в форме подробных отчетов, предоставляемых дорожным органам.

Показатели эффективности эксплуатации

Выбор показателей должен производиться с учетом характеристик дороги (автомагистраль или обычная дорога, платная или бесплатная), а также ее функций (например, городская или междугородняя дорога).

Следует подчеркнуть, что необходимо поддерживать разумный уровень требований, так как любые дополнительные расходы будут в конечном итоге оплачиваться за счет пользователей или бюджета.

В контрактах наиболее часто встречаются следующие показатели:

• Максимальный период недоступности дороги; этот показатель можно сочетать с другими условиями доступности дороги, например, с обязательным сохранением движения по одной полосе магистрали в каждую сторону, за исключением чрезвычайных ситуаций; обязательством в случае полного закрытия дороги запланировать и подготовить указатели временного объездного маршрута и т.д.

Эти требования, целью которых является стимулирование оператора к максимальной организации обслуживаемых площадок, могут различаться в зависимости от транспортной загруженности, времени года или времени суток.

• Максимальный период недоступности оборудования, такого как освещение, знаки со сменной информацией, экстренная телефонная сеть, камеры наблюдения и т.д.
• Максимальный срок ремонта неисправного оборудования.
• Максимальное время предупреждения об аварии и прибытия на место аварии. Допустимые сроки установки предупредительных устройств и знаков для защиты поврежденных автомобилей и сотрудников аварийных служб.
• Качество информации для пользователей, состоящей из двух компонентов: прогнозы, касающиеся, согласно определению, предвиденных ситуаций, например мест строительства и (или) обслуживания, демонстраций, дорожных условий и т.п. Информация может передаваться различными средствами: через прессу, радио, информационные щиты и т.д. Все более значимую роль в распространении этого типа информации играет Интернет. Вторым компонентом является информация в реальном времени, доносимая до пользователей посредством знаков со сменной информацией или специальной радиостанцией, эффективность которой может измеряться актуальностью, точностью и частотой обновления.
• Следует подчеркнуть значительный прогресс, который уже достигнут, и которого можно ожидать в предстоящие годы в области информации, поступающей в режиме реального времени, в основном благодаря бортовым устройствам, позволяющим визуализировать данные в любое время внутри автомобиля. Такие возможности будут эффективны лишь при условии постоянного предоставления операторами актуальной информации. Это совершенно новая категория эффективности, которая будет требоваться от операторов.
• Эффективность зимнего обслуживания, которая в значительной степени зависит от климата страны (либо высоты рассматриваемого участка над уровнем моря). В зависимости от конкретного случая, могут выдвигаться требования полной очистки дороги от снега, либо приемлемым для езды может считаться утрамбованный снег. Обычно эффективность по этому показателю характеризуется временем, необходимым для поступления сигнала, временем прибытия техники (машин для рассыпания соли в случае ледяной корки или грейдеров для уборки снега), а также производительностью этой техники. Значение максимально приемлемого времени обычно меняется в зависимости от времени суток.
• Страны с суровыми климатическими условиями обладают опытом борьбы с подобными явлениями и зачастую в них существуют официально утвержденные требования к зимнему обслуживанию в зависимости от важности дороги.
• С целью сохранения окружающей среды дорожные власти призывают операторов постоянно снижать количество рассыпаемой соли, что требует пересмотра традиционных стратегий, прекращения превентивного рассыпания соли и более ответственного подхода к прогнозам погоды.
• Эффективность, связанная со сбором платежей. Здесь речь идет о гибкости, с которой системы сбора адаптируются к требованиям пользователей (оплата наличными, пластиковыми картами, взимание платы при безостановочном проезде, и т.д.), максимальной длины очереди, коррумпированность работников – постоянная головная боль операторов платных дорог, надежность электронных платежных систем. Лучшей гарантией надлежащего выполнения работы является создание условий, когда выдача большого числа чеков является выгодной для оператора. Оператор, оплата которого зависит от количества чеков, направит всю фантазию на борьбу со взяточниками и мошенниками (чье воображение не имеет пределов!). Важно помнить об этом при составлении положений контракта.
• Плотность транспортного потока. Оператор должен облегчать транспортные условия и сокращать среднее время существования пробок. Например, показателем может быть, к примеру, средняя скорость прохождения легковым автомобилем определенного отрезка дороги.
• Безопасность. Показателем должно быть среднее число и степень тяжести аварий на один километр дороги.