Разработка проектов ГЧП

Законодатели должны разработать стратегию ГЧП, которая позволит определить варианты, наиболее соответствующие задачам концепции национальной дорожной сети и соответствующий график их достижения. Реформирование государственного сектора в сторону более коммерческого стиля управления автодорожным сектором, а также изменения юридической, экономической и финансовой структуры постепенно приведут к созданию среды, наиболее благоприятной для проектов ГЧП.

Этот поэтапный подход не означает невозможности одновременной реализации нескольких вариантов в различных сегментах сети. В некоторых странах были созданы весьма успешные стратегии ГЧП, которые включают основанные на эффективности контракты на обслуживание региональных дорог и концессионные механизмы дорожных сборов на наиболее загруженных национальных автодорогах.

Важно помнить, что выбор варианта ГЧП должен быть результатом не какого-либо одностороннего решения, а представлять собой часть прозрачной и установившейся процедуры принятия решений независимо от варианта ГЧП. Разработка эффективного ГЧП должна начинаться с определения основополагающих принципов проекта и, в частности, обсуждения конкретных вопросов и ряда ключевых аспектов.

Ответственность за установление основных свойств проекта и определение характера отношений между его факторами лежит на государственном секторе. Именно поэтому такое значение имеет привлечение консультантов, так как крайне маловероятно, чтобы государственные органы, как правило, имеющие опыт государственных закупок и инжиниринга, обладали необходимой компетенцией в области ГЧП и в соответствующих юридических и финансовых вопросах.

Не существует идентичных проектов, и любое решение, даже если его эффективность была доказана, не может быть механически скопировано. Это положение имеет особую актуальность для ГЧП. При любых условиях не существует единого решения, но есть ряд возможностей, из которых предстоит выбирать лицам, ответственным за принятие решений.

Все проектные характеристики взаимосвязаны. Первичная оценка проекта может пролить определенный свет на эти взаимосвязи, однако их анализ возможен лишь на стадии подготовки проекта, при вероятных вариантах и с последующим принятием решения после их всестороннего осмысления.

Опыт является ключевым фактором в столь точной настройке. Тщательная подготовка (изучение) проекта при соответствующей консультативной поддержке является обязательным условием для того, чтобы официальные лица в правительстве могли принять взвешенные решения.

Возможны следующие ограничения для проектов ГЧП:

Подобные ограничения следует рассматривать как области, которых не следует касаться, чтобы не поставить под угрозу проект. Зона возможных решений лежит между этими границами.

Соответствующие рамки ГЧП с эффективным процессом долгосрочного реформирования, направленного на устранение этих ограничений, могут способствовать увеличению размера пирамиды ГЧП (Модуль 1 –> «Обзор опыта ГЧП» – > «Применение ГЧП»), что откроет более широкий спектр возможностей.

Ключевые характеристики проектов

Ответственность за определение ключевых свойств проекта и выявление отношений между факторами лежит на государственном секторе. Именно поэтому столь важно участие консультантов, поскольку крайне маловероятно, чтобы государственные органы, как правило, имеющие опыт государственных закупок и инжиниринга, обладали необходимый компетенцией в области ГЧП и в соответствующих юридических и финансовых вопросах.

Приведенные ниже ключевые характеристики проектов должны быть определены с тем, чтобы установить правильность выбранного пути ГЧП и выявить возможные подходящие варианты ГЧП.

Характер проекта: сфера охвата ГЧП очень широка и подлежащие рассмотрению параметры могут значительно различаться (например, в случае с подъездной дорогой и автомагистралью). Однако любой проект для автомагистрали подходит для ГЧП, при этом действительный потенциал и вид ГЧП будут зависеть от специфики конкретного проекта.

Доступность информации, полученной в ходе начального этапа подготовки проекта, на котором рассматривается приемлемость проектов для реализации в рамках ГЧП, должна помочь дорожным властям в планировании общей дорожной программы и бюджетов.

Инвестиционные издержки на проект:: независимо от институциональных условий, затраты на проект будут обусловлены типом объекта инфраструктуры (высокоскоростная автодорога, гравийная дорога, мост или городская кольцевая автодорога), ее размерами (протяженность дороги или сети, объемы и параметры структур), а также другими факторами, такими как геология, экологически уязвимые районы и т.д. В случае концессионных проектов типа СЭП, операционные издержки, как правило, выше, чем в случае с государственными закупками, как следствие, планировщики ГЧП обычно устанавливают минимальные инвестиционные издержки на ГЧП. Как правило, минимальные расходы устанавливаются в размере 50 миллионов долларов США*, хотя в некоторых случаях приемлемыми могут считаться суммы до 100 миллионов долларов США. В проектах типа СЭП с низко затратными элементами, такими как двухполосные автомагистрали или гравийные дороги, будет необходимо увеличить проектный километраж. Однако указанный лимит становится значительно ниже при рассмотрении более простых форм проектов ГЧП (например, КОЭ).

Источники выгод и потенциальных поступлений: выгоды и поступления во многом зависят от уровня транспортного спроса (объема движения) в рамках проекта и могут зависеть либо не зависеть от принятого варианта ГЧП.

Реализация системы дорожных сборов потребует установления компромисса между финансовыми и экономическими задачами (Модуль 3 –> «Отраслевое планирование и стратегия» –> «Планирование и разработка политики» –> «Социально-экономическая оценка»).

Оценка потенциального дохода будет являться ключевым вопросом для всех вариантов ГЧП, однако планируемые доходы по каждому проекту могут быть обусловлены различными факторами, особенно это касается проектных схем финансирования. Например, проект, позволяющий установление тарифов на уровне, при котором доходы покрывают расходы (возмещение расходов), будет, естественно, оцениваться участниками ГЧП отлично от проекта, в котором уровень доходов недостаточен и который требует определенной государственной поддержки.

Социально-экономические параметры района осуществления проекта: сюда относится описание сферы воздействия, населения (численность и распределение), характеристики производства и обмена, подъезды к экономическим центрам и выезды из них, доступность социальных услуг (здравоохранение, образование), различные социальные аспекты (гендерное развитие, и т.д.). Если проект является частью общей политики, направленной на сокращение бедности, то разработка ГЧП должна учитывать эти вопросы и предусматривать процесс мониторинга для обращения к этим задачам после реализации проекта. Эти факторы будут служить подтверждением и обоснованием государственной поддержки проекта.

Функция проекта в масштабах дорожной сети и транспортной системы: это необходимый шаг при подготовке программы и проекта (Модуль 3 –> «Развитие сектора»). Схема может значительно изменяться в зависимости от характеристики исходной (предпроектной) ситуации и ответных проектных мер, направленных на устранение выявленных пробелов. Проект, скорее всего, отразится на сроках, стоимости перевозок, а также структуре и плотности потоков, при этом количественное выражение каждого воздействия будет отличаться в зависимости от проекта. Косвенные воздействия (рабочие места) и факторы внешнего порядка (безопасность, окружающая среда) также значительно варьируются в зависимости от конкретных функций проекта или программы.

Варианты ГЧП

Различия между ключевыми компонентами проекта, национальными ограничениями и задачами правительства являются причиной того, что законодатели не могут открыть каталог, выбрать готовое решение и определить, предлагает ли ГЧП хорошие перспективы, какие функции следует доверить частному сектору, и решения каких типов являются уместными и реалистичными.

Специфические понятия ГЧП, такие как контракт «под ключ», СЭП (строительство-эксплуатация-передача), ПСФЭ (проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация), ЧФИ, концессионные контракты и контракты, основанные на эффективности (КОЭ), могут быть полезны для описания некоторых возможных вариантов из широкого спектра проектов государственно-частного партнерства, при этом они редко имеют единственное и четкое значение (Модуль 1 –> «Определение партнерских отношений» –> «Основные типы ГЧП»). На самом деле, каждое решение ГЧП является слишком сложным и уникальным, чтобы его можно было охарактеризовать одним словом или аббревиатурой. Определение четких категорий приведет к тому, что проекты будут попадать между категориями, так как их характеристики могут быть применимы к нескольким категориям. Другими словами, существует почти бесконечное число решений, которое лучше всего описывается континуумом категорий.

В случае невозможности применения универсальных правил и рекомендаций, определение решения ГЧП, все же требуется дать ответы на следующие основополагающие вопросы:

	Каков охват проекта в плане ГЧП, т.е. какие задачи должны быть назначены частному сектору? Какие задачи (проектирование, строительство, обслуживание, эксплуатация, финансирование и т.д.) делегированы частному сектору? Какая степень инициативы (автономии) предоставлена частному сектору и как она контролируется? Будет ли проект реализовываться как отдельное звено или как часть системы в рамках общей (сводной) системы (географическая зона, тип дорог)?
	Как управлять рисками? Каковы риски, и каким образом проектные риски распределяются между государственным и частным секторами? Как изменяются риски по ходу строительства и эксплуатации?
	Как будут возмещаться издержки проекта? Какова система возмещения издержек (налогоплательщики или прямые/косвенные пользователи, специальные налоги, выделенные ресурсы, возмещение частному сектору связано (или нет) с взысканием издержек, внешними издержками и т.д.)?
	Каково финансовые последствия или условия для Правительства? Каковы методы финансирования (возможно и приемлемо ли использование государственного бюджета через налоги и кредиты, национальных сбережений или международного финансирования, частного финансирования при наличии или отсутствии поддержки со стороны правительства или международных финансовых организаций (МФО)?

Тот факт, что каждый из этих вопросов предполагает множество ответов, что дает практически бесконечное множество комбинаций, свидетельствует о том, что разработчик проекта сталкивается с тяжелой задачей уточнения параметров в соответствии с потребностями проекта.