Социально-экономическая оценка

Общие принципы

Общий принцип заключается в оптимизации государственным сектором экономического эффекта дорожной сети за счет инициирования экономически жизнеспособных проектов, которые будут способствовать развитию региона и страны. Следует также оценивать воздействие инвестиционных мероприятий на малообеспеченные слои населения и предпринимать меры по максимизации положительного влияния на эти категории граждан.

Социально-экономическая оценка

В технико-экономических обоснованиях анализируется соотношение выгод и затрат проекта. Тем не менее, анализ эффективности затрат является только одним аспектом экономической оценки. При проведении оценки должны задаваться вопросы более широкого характера для того, что рассмотреть социально-экономические последствия в целом.

В рамках социально-экономического анализа следует оценивать обоснование для государственных мер, а также являются ли эти меры оптимальным решением.
Что касается институциональных механизмов, основной акцент должен делаться на оценку наличия у различных организаций должных стимулов для достижения желаемых результатов.

«Экономический анализ программ инвестиций в секторе». Сутиварт и Нарупут. Всемирный банк, 1998 г.

Основной целью социально-экономической оценки проекта является содействие в разработке и выборе тех проектов, которые способствуют увеличению благосостояния страны. Оценка является наиболее полезной на начальном этапе проектного цикла, и имеет крайне ограниченное применение после вступления проекта в силу.

«Пособие по экономическому анализу инвестиционных операций». Белли, Андерсон, Барнум, Диксон и Тенг. Всемирный банк, 1998.

В соответствии с действующими правилами Всемирного банка, социально-экономическая оценка рассматривается в более широком смысле, чем традиционный анализ эффективности затрат. Действительно, в справочнике перечислены десять вопросов, на которые должен дать ответ экономический анализ, а именно:

• В чем заключается цель проекта?
• Что произойдет в случае реализации проекта или же если проект не будет осуществлен?
• Является ли проект оптимальным вариантом?
• Есть ли раздельные компоненты и насколько они хороши каждый в отдельности?
• Кто относится к категории выигравших и к категории проигравших?
• Является ли проект финансово устойчивым?
• Какие финансово-бюджетные последствия повлечет проект?
• Какое воздействие на окружающую среду окажет проект?
• Является ли проект целесообразным?
• Предполагает ли проект риски?

В экономическом анализе должны быть также обозначены оптимальные сроки проекта посредством использования приведенной ниже Схемы «Норма рентабельности первого года».

Кроме того, необходимо проанализировать, кто обеспечит более эффективную реализацию проекта – государственные или частные организации.

«Оценка транспортного проекта Всемирным банком», Гвильям, Всемирный банк (2000 г.), стр. 7

Суть экономических затрат и выгод

В Модуле 5 представлено подробное описание компонента затрат и выгод в рамках экономического анализа.

Для большинства проектов в сфере инфраструктуры, годовые затраты на эксплуатацию и содержание относятся к капитальным затратам проекта. К числу остальных затрат относятся затраты на отвод земельных участков и на минимизацию экологических и социальных последствий, включая расходы на переселение. Некоторые затраты сложно определить количественно; другие затраты, такие как воздействие на ландшафт, вообще не поддаются количественному определению.

В большинстве проектов в сфере транспорта основные экономические выгоды обеспечиваются за счет экономии средств на эксплуатацию транспортных средств (vehicle operating cost [VOC]), которые рассчитываются и оцениваются в соответствии с теорией дополнительной выгоды для пользователей дорог. К числу выгод для пользователей дорог также относятся: сокращение времени в пути, снижение транспортных расходов, уменьшение количества аварий и улучшение состояния окружающей среды.

Сравнение транспортных потоков в ситуации «с проектом» и «без проекта» является базовым принципом анализа. Тем не менее, в случае дорог с низким транспортным потоком может потребоваться изучение дополнительных выгод, таких как развитие сельского хозяйства, улучшение доступа к источникам водоснабжения, медицинским и образовательным услугам (см. также раздел «Особые вопросы дорог в сельских районах»).

«Обоснование инвестиций для дорог с низкой интенсивностью движения на основании коэффициента прибыли в первый год и показателя экономии в эксплуатации транспортных средств». 23-й Всемирный дорожный конгресс, Париж, сентябрь 2007 г.

Как рассчитываются материальные и нематериальные выгоды?

В случае отсутствия агрегированных оценок, затраты на эксплуатацию транспортных средств можно рассчитать на основе финансовых и физических исходных данных, используя специальные модели, такие как HDM (Highway Development and Management System – система развития и управления автомагистралями). Последняя версия HDM-4 позволяет моделировать и рассчитывать издержки, связанные с авариями, на основе конкретных исходных данных о ценности жизни или издержках, сопряженных с авариями.

Для дорожных проектов эти значения используются для расчета агрегированных выгод с использованием показателей средних национальных затрат на эксплуатацию транспортных средств (VOCs) и оценки улучшения ситуации в отношении таких «нематериальных» параметров как временные затраты и издержки, связанные с ущербом в результате аварий или гибели людей.

Источники: на основании работы К.М. Гвильям «Оценка времени в экономической оценке транспортных проектов – опыт последних исследований». Записка на тему инфраструктуры. Всемирный банк, январь 1997 г.

Коммерциализация и контактная информация:

В прошлом программные продукты HDM-4 разрабатывались в рамках Международного исследования механизмов развития и управления автомагистралями (International Study of Highway Development and Management Tools (ISOHDM)), финансируемого Всемирным банком, Азиатским банком развития (АБР), Департаментом международного развития (Великобритания), Шведской национальной администрацией по автомагистралям и другими донорами. Тем не менее, начиная с последней версии HDM- 4 Version 2, реализацию программного пакета осуществляет международный консорциум научно-исследовательских и консультационных компаний, которые объединились в партнерство под брендовым названием «HDM Global». Центральное место в консорциуме принадлежит ассоциации Highway Management Research Group (Великобритания).

Программный пакет HDM-4 можно заказать в HDM Global, которому ПМАДК предоставило эксклюзивные дистрибьюторские права сроком на пять лет.

Подробная информация о программном пакете представлена на сайте:

http://www.hdmglobal.com

Существуют также три основных вида «нематериального» воздействия, рыночные оценки которых не всегда имеются в наличии, и, следовательно, становятся предметом полемики по поводу количественного измерения.

Таковыми являются:

• Экономия времени;
• Экономии за счет снижения аварийности;
• Воздействие на окружающую среду.

В прошлом в развивающихся странах экономию средств по эксплуатационным расходам за счет реализации транспортных проектов было принято считать более «реальной», чем экономию времени в пути. Следовательно, нормы рентабельности иногда рассчитывались вначале, исключая временные значения; при этом повышенные нормы, включая временные оценки, рассматривались в качестве дополнительных. Обоснование проекта без рассмотрения экономии времени считалось тестом на устойчивость. Сейчас подобное отношение меняется, и экономия времени часто принимается как логичная составляющая выгод. В качестве компромисса, в некоторых случаях полностью оценивается только экономия рабочего времени путем соотнесения со ставками заработной платы; при этом нерабочее время оценивается в гораздо меньшей степени.

В развитых странах экономия времени обычно считается основной экономической выгодой, обеспечиваемой новыми объектами инфраструктуры. В некоторых странах при оценке используются стандартные стоимостные значения времени. Использование стандартных стоимостных значений экономии времени в стране позволяет обеспечить равенство между различными регионами и социально-экономическими категориями.

Оценка экономии за счет снижения аварийности носит еще более неоднозначный характер, в особенности вопрос оценки душевных и физических страданий, включая гибель людей. Все в большей степени получает распространение требование о проведении аудитов проектной документации на предмет безопасности. Это может иметь эффект включения затрат на реализацию мер по предотвращению аварий в совокупные затраты проекта, без рассмотрения сопутствующих выгод в результате повышения безопасности в качестве выгод проекта, что, таким образом, позволяет понять истинную норму рентабельности.

В соответствии с практикой Всемирного банка (другие международные организации-доноры придерживаются аналогичного подхода), все проекты проходят предварительную классификацию в зависимости от степени воздействия на окружающую среду ¬– нулевого, незначительного или значительного. Для проектов, предполагающих ненулевое воздействие на окружающую среду, требуется проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и разработка мер по минимизации любых негативных воздействий. Это обязательное требование охватывает более очевидные прямые последствия проектов. Тем не менее, не затрагивается более скрытое воздействие, как позитивное, так и негативное, связанное с генерированием транспортных потоков или эффектом перехода от одного вида транспорта на другой. Тем не менее, нет принципиальных возражений по поводу включения подобных экологических последствий в экономическую оценку, и такая практика получает все большее распространение и обязательно присутствует в проектах, которые рассматриваются, в первую очередь, как экологические. Это частично отражает отсутствие адекватных данных о физическом воздействии конкретных мероприятий, например, отсутствие соглашений об оценке.

Для дорог с низким транспортным потоком издержки пользователей и экономия времени могут быть небольшими, и, следовательно, выгоды за счет снижения аварийности и выгоды для окружающей среды могут быть значительными и все более часто включаются в экономическую оценку инвестиционных мероприятий в секторе автомагистралей.

Особые вопросы платных дорог

Следует отметить, что в дополнение к рассмотренным выше экономическим соображениям, разработчики политики должны учитывать многочисленные неэкономические аспекты при оценке программ платных дорог. К их числу относятся принятие общественностью взимания платы за проезд, справедливость взимания платы за пользование дорогами и влияние на возможности государства по развитию дорог в будущем (см. предыдущий раздел по прогнозированию спроса).

«Частное финансирование платных дорог», Фишбейн и Баббар, дискуссионный документ серии RMC 117, стр. 21.

Бюллетень МДФ: специальное издание по вопросам ГЧП, апрель 2008 г.

Особые вопросы сельских дорог

Сельские дороги с низкими транспортными потоками, особенно подъездные и проселочные дороги, создают некоторые проблемы. Во-первых, при очень низком транспортном потоке в первый и (или) базовый год, как правило, возникают сложности с расчетом среднесуточного объема транспортного потока. Во-вторых, есть проблемы с оценкой выгод для немеханических транспортных средств, которые могут являться значимой составляющей транспортного движения. В-третьих, сложно оценить влияние усовершенствований в транспортной сфере на базовый доступ к услугам (школам, больницам и т.д.). В-четвертых, стоимость детализированной экспертизы индивидуальных небольших проектов является сравнительно значимой пропорционально стоимости инфраструктуры (т.е. представляется более целесообразным проводить экспертизу тех проектов, затраты на экспертизу которых ниже по сравнению с инвестиционными затратами).

Тем не менее, для дорог с низкими транспортными потоками могут проводиться количественные расчеты по сокращению аварийности и улучшению состояния окружающей среды.

«Оценка транспортного проекта Всемирным банком», Гвильям, Всемирный банк (2000 г.), стр. 10 и пр.
«Стратегический план глобального фонда безопасности дорожного движения на 2006 – 2015 гг.»

В Отчете Международной программы по оценке дорог (МПОД) представлено описание работы по инвестированию в практически новый инструментарий дорожной безопасности для стран с низким и средним уровнем доходов и его последующего пилотного применения в четырех странах мира.

«Вакцины для дорог. Новые технологии МПОД и опытное применение». МПОД; Международная программа оценки дорог.

Методика Всемирного банка в отношении подъездных дорог

Международная практика в отношении участия местных сообществ в программах по подъездным дорогам, хотя и определяется воспринимаемыми преимуществами ответственности и принятия решений на местах, сконцентрирована преимущественно на разработке инструментария, который местные сообщества и местные администрации могли бы использовать для целей собственного (упрощенного) анализа и планирования. Большинство из этих аналитических инструментов построены на использовании одной из следующих методик:

• применение упрощенных или модифицированных версий анализа принятия экономических решений;
• локально адаптированная (калибрированная) версия анализа с множественными критериями, как правило, основанная на сочетании наблюдаемых и (или) количественно измеряемых параметров (например, транспортные потоки, цель поездок, хозяйственная деятельность) и выбранных социальных весов (как правило, относящихся к населению, проживающему в «зоне влияния « проекта) или просто путем приписывания выгодам от инвестиций косвенных весов;
• вид анализа экономической эффективности – использование в качестве базового подхода относительных показателей (затраты в долларах США в расчете на душу населения), служащих индикатором относительной ценности сопоставляемых инвестиционных альтернатив.

Мотивацией для разработки таких инструментов планирования является внедрение определенной формы рационального принятия решений в процессе планирования на местном уровне (по крайней мере, соотносимого с принципами экономического анализа и стремления к социальному/человеческому развитию).

Анализ эффективности затрат, чистая дисконтированная стоимость, внутренняя норма рентабельности, ставка дисконтирования

В течение последних 20 или 30 лет используются различные методы для расчета соотношения затрат и выгод, включая классическое соотношение «выгоды/затраты», соотношение приростов значений затрат и выгод, чистая дисконтированная стоимость и норма рентабельности первого года. В настоящее время при принятии решений о выделении займов международные финансовые учреждения и финансирующие организации придерживаются практики анализа эффективности затрат с точки зрения экономической внутренней нормы рентабельности (ЭВНР) (см. также следующий раздел «Экономический анализ в сопоставлении с финансовым анализом»).

Внутренняя норма рентабельности представляет собой рассчитанную ставку дисконтирования, при которой дисконтированные затраты равны дисконтированным выгодам, т.е. при такой ставке чистая дисконтированная стоимость годовых потоков затрат равна нулю. Временная стоимость инвестиций должна отражать альтернативную стоимость капитала, т.е. стоимость альтернативных инвестиционных возможностей с течением времени. Например, денежные средства, направленные на строительство дорог, могли бы быть инвестированы иным способом и обеспечить дивиденды. Используемая ставка дисконтирования обычно представляет собой государственную учетную процентную ставку, т.е. ставку, при которой стоимость не связанного обязательствами государственного дохода в постоянных ценах падает с течением времени. Учетная процентная ставка - это альтернативная стоимость капитала в государственном секторе, т.е. норма рентабельности предельных государственных инвестиций.

При этом, однако, отсутствует стандартный критерий определения уровня ЭВНР для того чтобы сделать жизнеспособным любой отдельно взятый проект в дорожном секторе. Одним из индикаторов является социальная ставка дисконтирования, но на сегодняшний день никому не удалось предложить конкретную формулу для получения социальной ставки дисконтирования. На практике минимальный жизнеспособный уровень ЭВНР будет зависеть от обстоятельств конкретной страны в каждый конкретный период времени.

На рисунке ниже показан пример, когда внутренняя норма рентабельности составляет около 14%.

Как правило, в развивающихся странах проекты с расчетной экономической внутренней нормой рентабельности выше 12% считаются высоко приоритетными для реализации.

Рекомендуется использовать экономический показатель чистой дисконтированной стоимости для выбора схемы среди взаимоисключающих альтернатив, т.е. различных возможных вариантов прохождения дорожной трассы по аналогичным исходным и конечным точкам. Экономическую внутреннюю норму рентабельности следует использовать для ранжирования отдельных проектов в порядке их важности (чем выше экономическая внутренняя норма рентабельности, тем более важным является проект).

«Глобальное исследование платных дорог – база знаний, уровень 2 (проект)», Министерство строительства Японии - EXTEC (2000 г.), стр. 22.

В исходном анализе эффективности затрат применительно к автомобильной дороге можно сопоставлять альтернативы исходя из различных финансовых, строительных и эксплуатационных вариантов. Затем альтернативный вариант платной дороги, финансирование, строительство и эксплуатацию которой осуществляет частная компания, можно сопоставить с (i) дорогой, которая финансируется за счет государственных средств, но строится и эксплуатируется частной компанией на основе контрактов, присуждаемых на конкурсной основе или (ii) дорогой, которая финансируется, строится и эксплуатируется исключительно государственной организацией. На практике, однако, такие сопоставления проводятся крайне редко: различие между государственным и частным сектором основывается преимущественно на допущении об относительной эффективности того или иного сектора на каждом этапе развития и эксплуатации дорог, и данные допущения сложно моделировать.

Экономический анализ в сопоставлении с финансовым анализом

Различия между экономическим и финансовым анализом не всегда понимаются должным образом.

Задача экономической оценки заключается в подготовке заключения об осуществимости инвестиционных мероприятий с точки зрения национальных ресурсов. Этим она отличается от финансового анализа, который обеспечивает информацию о прямых финансовых последствиях инвестиционных мероприятий, включая рентабельность.

Таким образом, в экономической оценке учитываются только затраты на ресурсы и исключаются трансферты, такие как налоги и субсидии. Также принимаются во внимание цены на местные (неторгуемые) ресурсы, которые могут быть завышены или занижены относительно конъюнктуры рынка. Минимальная заработная плата может завышать стоимость рабочей силы относительно ее рыночной цены, а субсидии, скажем на топливные ресурсы или водоснабжение, могут занижать цены производственных ресурсов.

Теневое ценообразование т.е. корректировка на несовершенство рынка и трансферты представляет собой механизм, при помощи которого преодолеваются подобные дефекты рынка, и все экономические затраты и выгоды приводятся под один знаменатель.

Таким образом, общее уравнение выглядит следующим образом:

Экономическая цена (стоимость) = (рыночная цена - налоги + субсидии) * альтернативная стоимость местных ресурсов

Это означает, что после вычета денежных трансфертов, местные факторы производства, такие как рабочая сила, материалы, транспорт и т.д. оцениваются по альтернативной (или рыночной) стоимости. Цены на импорт обычно определяются на рыночном уровне.

Еще одним существенным отличием является то, что в рамках экономической оценки ситуация «с проектом» сравнивается с ситуацией «без проекта» т.е. нас интересует только разница. В отличие от экономической оценки, при финансовом анализе рассматривается только доходность инвестиций сценария «с проектом».

Финансовый анализ включает сравнение доходов и расходов (капиталовложений, расходов на эксплуатацию и ремонт), учитываемых экономическими субъектами в каждом альтернативном варианте проекта (если применимо) и в расчете соответствующих коэффициентов доходности.

В отличие от экономического анализа, предметом финансового анализа являются исключительно прямые финансовые издержки и доходы схемы или проекта, а также последствия только для конкретных организаций, а не для всей страны.

Плата за проезд по дорогам, как правило, напрямую не включается в экономическую оценку для расчета общих выгод (за исключением случая генерирования транспортных потоков); тем не менее, это является ключевым фактором экономического анализа, поскольку уровень оплаты влияет на спрос на транспортные услуги и, следовательно, экономическую целесообразность проекта (в частности, экономическую норму рентабельности).

Фактически, присутствует двойной компромисс при попытке определить ставки платы за проезд:

• экономически оптимальная схема не обязательно соответствует решению, предпочтительному с финансовой точки зрения (см. также предыдущий раздел «Влияние оплаты за проезд на спрос на транспортные услуги»), и следует помнить, что в отсутствие пробок на дорогах экономически оптимальная ставка платы за проезд равна нулю (т.е. у пользователей отсутствуют стимулы отказываться от использования существующей дороги в пользу платной дороги, если на существующей дороге предлагается такой же уровень услуг).
• уровень платы за проезд, который сбалансировал бы экономические и финансовые ограничения, может не соответствовать готовности пользователей дорог платить за проезд.

Наконец, следует помнить, что экономическая оценка и финансовый анализ не являются самостоятельными компонентами: они используются для изучения экономической и финансовой устойчивости планируемых проектов.

Финансовая устойчивость конкретного проекта может не быть сопоставимой с экономической устойчивостью, и значения ключевых параметров, таких как плата за проезд по дорогам, должны корректироваться для того, чтобы преодолеть экономические и финансовые препятствующие факторы (см. также раздел, посвященный готовности платить).

Как правило, вначале проводится экономический анализ, и только если его результаты являются обнадеживающими, т.е. проект является экономически обоснованным, предусматривается проведение последующего финансового анализа на предмет партнерства государства и частного бизнеса.

Следует помнить, что экономическая норма рентабельности может быть существенно выше финансовой отдачи по следующим причинам:
Выгоды от уменьшения пробок на существующих бесплатных дорогах включаются в экономический анализ, но не включаются в состав финансовых выгод.

С финансовой точки зрения платная дорога охватывает только часть экономических преимуществ, которыми пользуются все пользователи платных дорог.

Вопросы различий экономической и финансовой жизнеспособности обсуждаются в Анализе программы платных дорог в Индонезии.