Процесс планирования

Автомобильные дороги относятся к числу важнейших государственных активов, однако их финансирование зачастую не достаточно и его сложно изыскивать. Развитие дорог не является достижением как таковым, а скорее обеспечивает возможности для оказания услуг населению. Это не вносит прямой вклад в общее развитие, но, при этом, закладывает необходимые основы для экономического роста и общественного благосостояния. Кроме того, автомобильные дороги имеют важнейшее значение для логистики и являются необходимым условием для эффективного функционирования других компонентов транспортной системы (включая железные дороги, аэропорты, порты и т.д.).

Первое решение, которое должно быть принято Дорожным агентством и (или) государственными транспортными ведомствами, касается распределения средств. Необходимо определить баланс между:

• первоначальными инвестиционными (строительными) и (или) эксплуатационными затратами, а также
• управлением спросом или предложением.

В этой связи возникают два вопроса:

• Что является более целесообразным – выделение денежных средств на создание новых путей сообщения или же повышение эффективности эксплуатации уже существующих?
• Что является более эффективным решением проблемы увеличения объема транспортных потоков – повышение пропускной способности дорожной сети или же внедрение схем управления транспортными потоками?

Основы политики планирования, включающая анализ дорожной сети, имеет большое значение для оптимизации выгод и минимизации расходов на развитие дорог. Компонентами такого планирования должны являться, как минимум:

• определение необходимого уровня развития дорожной сети, включая потребности в объектах инфраструктуры и содержании дорог;
• разработка среднесрочной программы «проектов или мероприятий» в секторе автомагистралей, которая охватывает пути сообщения, региональные дорожные сети и работы по содержанию дорог;
• четкое определение экономической осуществимости и первоначальных взаимосвязей между возможностями ГЧП и инвестиционными мероприятиями в секторе автомагистралей.

Управление процессом планирования

В целях обеспечения взаимодополняемости и эффективного функционирования всех элементов планирования Дорожная администрация должна разработать четкие процедуры выполнения своих функций по планированию. Это включает составление перечня задач; определение сроков выполнения и назначение конкретных должностных лиц и организаций, ответственных за выполнение этих задач. Данные процедуры предусматривают как внутренние действия (сбор данных, проведение анализа, подготовка планов и т.д.), так и действия, требующие внешних контактов (общественные слушания, координаций с другими ведомствами, реагирование на жалобы и т.д.). Руководящие работники Дорожной администрации отвечают за информирование всех заинтересованных об этапах процесса, а также за обеспечение своевременного выполнения требуемых мероприятий и достижение поставленных целей.

Кроме разработки и исполнения четких процедур, успешно функционирующее ведомство регулярно проводит анализ и оценку процессов и их результатов и находит способы их совершенствования. Для этого требуется определение результативности процесса по соответствующим категориям, таким как временной цикл, уменьшение объемов образования отходов, качество продукции, удовлетворенность потребителей, своевременность и точность.

Программа развития платных дорог в Азии, проект итогового отчета», PADECO (1999 г.), стр. I-7.

Общее правило заключается в том, что не рекомендуется использовать инвестиции в инфраструктуру в качестве механизма для «настройки» экономики; инвестиции должны планироваться на долгосрочную перспективу как часть отраслевой стратегии планирования и финансирования проектов, а также составления комплексных планов или планов развития инфраструктуры.

План сектора автомагистралей разрабатывается в рамках национальной методики в сфере инфраструктуры и транспорта. Планирование в секторе автомагистралей, равно как и во всех других секторах, включает стратегический план на сравнительно длительный период - 20-30 лет. Разработка и презентация такого плана с четко сформулированными целями по строительству и эксплуатации дорожной сети является важным шагом в обеспечении целостности и последовательности политики. В рамках долгосрочного плана, как правило, разрабатывается среднесрочный пятилетний план с указанием приоритетных мероприятий и расходов.

Планирование помогает в определении приоритетности строительных работ в сложившейся социально-экономической ситуации и подготовке необходимых ресурсов для выполнения проектов. Тем не менее, все планы должны быть гибкими для того чтобы учитывать сложности в реализации проектов или же новые приоритетные направления или необходимые проекты.

Далее изложены принципы и соображения, которые обычно принимаются во внимание на этапе подготовки или пересмотра плана развития междугородних автострад в ряде стран:

• Политические соображения на местном и страновом уровне;
• Обеспечение транспортного сообщения между окружными, региональными и районными центрами;
• Необходимость решения проблемы территорий с низким уровнем экономического развития;
• Экономические соображения;
• Обеспечение транспортного сообщения между торговыми и промышленными центрами, курортными зонами и т.д.;
• Экономическая осуществимость;
• Наличие финансирования и (или) ресурсов;
• Повышение удобства для пользователей;
• Прогнозный объем транспортных потоков по годам и видам транспорта;
• Целесообразность организации перевозок;
• Обеспечение сообщения с дорогами международного значения и автострадами соседних стран;
• Создание дополнительных маршрутов для снижения нагрузки на перегруженные дороги, строительство недостающих сообщений и т.д.;
• Гармонизация с другими видами транспорта (комбинированные и (или) смешанные перевозки);
• Учет экологических аспектов, например изменения климата.
• Другие

Другие примеры приведены в публикации:

«Глобальное исследование платных дорог – база знаний, уровень 2 (проект)», Министерство строительство Японии - Технологический центр скоростных магистралей (2000 г.)

Конкретные вопросы, касающиеся программ развития платных дорог

Для успешной реализации программы ГЧП в секторе автомагистралей, требуется, помимо прочего, основы политики в сфере транспорта. Поэтому программы развития частных платных дорог должны быть интегрированы в национальные, региональные и местные транспортные стратегии и программы.

«Частное финансирование платных дорог», Фишбейн и Баббар, дискуссионный документ серии RMC 117, стр. 21.

«Государственно-частное партнерство в области транспорта». Эсташе, Хуан и Трухилло. Рабочий документ по изучению политики № 4436, 2007г.

Пример реформы системы планирования дорожной сети: Индонезия

Планирование дорожной сети традиционно определялось политическими соображениями и характеризовалось слабым техническим потенциалом и неудовлетворительной институциональной структурой. В этой связи Правительство Индонезии инициировало программу реформ по следующим восьми направлениям:

• подготовка нового сводного плана развития магистральных и платных дорог;
• разработка новой нормативной правовой базы, создающей благоприятные условия для партнерства между государством и частным бизнесом;
• анализ действующей программы развития платных дорог (включая основные факторы риска и финансовую и техническую целостность, поскольку на 60% действующая программа была признана неадекватной и требовала мер со стороны государства);
• совершенствование механизма «строительство-эксплуатация-передача» и системы реализации проектов (усиление конкуренции, более эффективное распределение рисков, субсидии и механизмы корректировки тарифов);
• определение дополнительных потенциальных источников финансирования (включая альтернативные механизмы финансирования, максимизация долевого финансирования, улучшение соотношения долга и долевого финансирования, определение конкурентных долговых ресурсов);
• подотчетная структура механизма «строительство-эксплуатация-передача» (т.е. единообразная, справедливая и отвечающая нормативным требованиям);
• приватизация государственного оператора Jasa Marga (было создано новое министерство для осуществления надзора за государственными организациями) и (или) формирование стратегического партнерства (в рамках правовых процедур); а также
• совершенствование операционных параметров (включая системы управление и контроля транспортного движения; совершенствование системы взимания оплаты и распределения поступлений).

Семинар на тему развития платных дорог в Азии в эпоху финансового кризиса, протоколы семинара, Токийский международный форум: 9-11 марта, 1999 г.

Следует отметить, что на вышеупомянутые планы серьезно повлиял финансовый кризис, который оказался более глубоким и продолжительным в Индонезии, чем в других странах Азии. Также, в 2000-2001 годах в стране проводилась масштабная децентрализация. Тем не менее, указанные принципы сохраняют актуальность даже при слабой реализации (см. Анализ опыта Индонезии).

Фактически, стратегический план не был реализован до 2008 года ввиду следующих причин:

• Неудовлетворительная подготовка проектов и детализированное планирование, в частности (i) медленные темпы определения приоритетных мероприятий и (ii) недостаточность надлежащих усилий по реализации проектов (Модуль 5 -> «Комплексная экспертиза и обоснования»).
• Во многих случаях децентрализация вызвала путаницу в разграничении функций; уровень знаний в области партнерства государства и частного бизнеса был низким, особенно в местных органах управления. Также возникли сложности в координации действий между органами государственного управления различных уровней.
• Отсутствовало четкое разграничение компетенций и полномочий по проектам и ответственности за их реализацию.
• Ответственность за оценку рисков не была четко определена.
• Коррупция продолжала оказывать влияние на принятие решений, в некоторых случаях опосредованно в связи с опасениями последующих обвинений и (или) санкций.
• Отсутствовало четкое понимание правовых и административных процедур и затрат, связанных с отводом земельных участков и реализацией природоохранных мероприятий.
• Обеспечение социальных и природоохранных гарантий, особенно если были задействованы многосторонние и (или) двусторонние организации, могло вызывать задержки в реализации.
• См. также исследование опыта Индонезии.

«Франция, Япония, Италия, Испания: таблица из программы развития платных дорог в Азии, проект итогового доклада», PADECO (1999 г.), стр. II-5

Программа Европейского Союза ISPA

В период с 2000 до 2006 гг. Программа ISPA (Механизм структурной политики на этапе, предшествующем вступлению в ЕС) являлась одним из основных финансовых механизмов для поддержки стратегий стран-кандидатов на этапе, предшествующем вступлению в ЕС. К числу приоритетов программы ISPA относится развитие эффективной транспортной системы, что является значимой составляющей стратегии на этапе, предшествующем вступлению в ЕС. На этом этапе для всех десяти стран-кандидатов предусматривалось финансирование на общую сумму 1,04 миллиарда евро на цели реализации Программы ISPA. Заявки на финансирование проектов исключительно в сфере транспортной и природоохранной инфраструктуры бфли профинансированы Европейской комиссией пропорционально численности населения стран-кандидатов, площади их территории и ВВП на душу населения. Средства инвестиционного финансирования расходовались в соответствии с обозначенными приоритетами в сфере строительства дорожной сети с тем, чтобы обеспечить наличие необходимых сетей к 2015 году. Приоритеты и транспортная стратегия каждой страны должны быть сформулированы в Национальном документе по транспортной стратегии ISPA.