| Обзор и диагностика > Обзор опыта ГЧП | Роль ГЧП |
Применение ГЧП
|
В начале 1990-х существовали ожидания того, что частный сектор будет играть значительно более существенную роль в обеспечении транспортной инфраструктуры и услуг. Некоторые эти ожидания, в частности касавшиеся инфраструктуры, были нереальны, а авторы «Устойчивого транспорта» (Всемирный банк, 1996 г), поддерживая увеличение роли частного сектора, осторожно высказывались о возможных масштабах увеличения роли частного сектора.
|
Основная задача программы развития инфраструктуры заключается в удовлетворении социальных и экономических потребностей общества экономически эффективным образом.
Место ГЧП в выполнении этой задачи заключается в обеспечении системы встроенных стимулов, которая внедряет рыночную дисциплину и мотивацию в стратегии в области инфраструктуры.
Тем не менее, государственно-частное партнерство не является и, вероятно, никогда не будет являться доминирующим методом закупок в области инфраструктуры. Оно является слишком сложным и дорогостоящим, и для множества небольших проектов представляет собой «использование кувалды для раскалывания орехов». В некоторых случаях реализация и управление схемами ГЧП лежат за пределами возможностей государственного агентства. В других проектах сложность представляет детальное описание требуемых результатов.
Более того, развивающимся странам с низким уровнем доходов необходимо будет предпринять долгосрочные меры перед тем, как программа ГЧП сможет быть инициирована и запущен постепенный процесс увеличения их доли в общем инвестиционном портфеле конкретной сети общественных автомобильных дорог.
Где может быть использовано ГЧП?
Общепринято, что роль ГЧП заключается в том, чтобы дополнять, а не заменять традиционные государственные закупки. ГЧП не может претендовать на то, чтобы представлять собой наилучшее решение для множества дорог с низкой интенсивностью движения и реализации контрактов на местном и региональном уровнях в развивающихся и даже промышленно развитых странах. Попытка сделать это будет контрпродуктивна по отношению к усилиям, направленным на развитие ГЧП в национальном масштабе.
Широко признано, что в отношении ГЧП должен быть принят прагматичный подход в отличие от подхода, основанного на политической догматике и абсолютных достоинствах частного сектора. Таким образом, рекомендуется определить конкретные проекты, в которых ГЧП может предложить значительное соотношение цены и качества и также мобилизовать дополнительные ресурсы, недоступные для государственного сектора.
Традиционные закупки должны предпочитаться, если качество инфраструктуры может быть четко определено, а качество услуг – не может. И наоборот, ГЧП предпочтительнее, если в первоначальном контракте можно четко описать качество услуг (или, более конкретно, существуют хорошие эксплуатационные показатели, которые могут использоваться для определения вознаграждения или штрафов, причитающихся поставщику услуг), тогда как качество инфраструктуры не может быть определено (Харт, 2003 г.).
Представляется, что ГЧП является приемлемым инструментом, если:
- Результаты предоставления услуг могут быть четко описаны и измерены;
- Существует потенциал, стимулы, проектные инновации и оперативные изменения, которые могут повысить эффективность;
- Созданы платежные механизмы, которые предоставляют операторам мотивацию для поддержания качества услуг;
- Эффективность вложения средств может быть показана с учетом издержек на развитие проекта и издержек на мониторинг выполнения контракта;
- Комплексные услуги могут быть предоставлены при наличии тесных отношений и хороших связей между поставщиками услуг;
- Существуют прозрачные процедуры отчетности и должное внимание к общественным интересам.
ГЧП и традиционные закупки
Общепризнанно, что доля инвестиций, привлекаемых в рамках ГЧП на развитых рынках, составляет приблизительно 15% от общей суммы инвестиций. Таким образом, 85% государственных закупок будут по-прежнему проводиться с использованием традиционных методов.
Если мы обратимся к дорожному финансированию, картина аналогична. В настоящее время 95% инвестиций в автодорожные сети в мире осуществляется за счет государственного бюджета, притом, что менее 5% финансируется непосредственно за счет платы за проезд (т.е. прямых платежей пользователей). В США картина аналогична: в настоящее время платежи пользователей обеспечивают только 8% всех автодорожных поступлений в США.
Парадоксально, но если мы рассмотрим средства, собираемые правительствами с пользователей дорог в виде дорожных налогов (в основном, топливных), то увидим, что правительства получают от автодорожного сектора гораздо больше, чем отдают. По нашим расчетам, правительства развивающихся стран, как и в Европейском союзе, передают около 2/3 налогов, взимаемых с пользователей дорог, в общий бюджет и реинвестируют только 1/3 на улучшение дорог. Тем не менее, масштаб и простота мобилизации налогов на топливо, существующие экологические проблемы и ограничения на выбросы парниковых газов, а также политическое давление по вопросам использования общественных фондов делают любое повышение автодорожных бюджетов маловероятным.
| ЧФИ будет продолжать играть небольшую, но важную роль в выполнении общей задачи предоставления модернизованных общественных услуг. Она будет по-прежнему использоваться только в тех случаях, когда она может позволить достичь лучшего соотношения цены и качества [чем другие формы государственных закупок] и, вероятно, будет по-прежнему составлять около 10-15 процентов от общей суммы инвестиций в общественные услуги. Подавляющее большинство инвестиций в общественные услуги в Великобритании будет по-прежнему производиться в рамках традиционных закупок.
В связи с наличием ограничений для роста инвестиций в рамках ГЧП, а также необходимостью проведения реформ и принятия политических директив, маловероятно, что эта доля вырастет в краткосрочной перспективе. Традиционные государственные контракты останутся преобладающим источником инвестиций как в развитых, так и развивающихся странах. Таким образом, важно направить закупки в рамках ГЧП на те сферы, в которых они могут использоваться наиболее эффективно.
|
Подобный результат также наблюдается в развивающихся странах в связи с ограничениями развития ГЧП.
|
На самом общем уровне, в обзоре утверждается, что стратегия, предложенная в Отчете о мировом развитии [Отчет о мировом развитии, Всемирный банк, 1994 г.] выдержала проверку временем в странах ОЭСР. В развивающихся странах также существуют доказательства того, что более высокая степень участия частного сектора, особенно в предоставлении услуг, обычно приводит к значительному повышению эффективности транспортного сектора. Тем не менее, в обозримом будущем, государственный сектор в развивающихся странах останется основным поставщиком инфраструктуры в связи с действием фактора инвестиционных рисков и вопросами общественной собственности.
|
Китай, обладающий наиболее развитой сетью платных дорог в мире (20000 км) и наиболее крупным рынком ГЧП в развивающихся странах, до 2006 г. использовал закупки в рамках ГЧП примерно для 6-9% всех инвестиций в автодорожную инфраструктуру (расчетные данные конца 1990-х, Всемирный банк, «Десятилетие действий в области транспорта»; 2007 г.).
В Африке картина аналогична. По расчетам, инвестиции в рамках ГЧП в африканских странах составляют 10-15% общего объема инвестиций в инфраструктуру на протяжении последних двадцати лет (Эсташе и Йепс, 2004 г.). При том, что в автодорожном секторе планируется значительный рост инвестиций, упор на частное финансирование в 1980-х и 1990-х критикуется как стратегическая ошибка.
В Африке принимается более прагматичный подход к ГЧП, позволяющий оптимизировать характер и масштабы вклада в развитие инфраструктуры.
|
Несмотря на очевидные выгоды, африканские правительства и партнеры по развитию резко сократили в 1990-х долю средств, выделяемых на развитие инфраструктуры, что отражает ее более низкую приоритетность в политическом диалоге. В ретроспективе, это была серьезная стратегическая ошибка, к которой подталкивало международное сообщество и которая подрывала перспективы роста и создавала существенное отставание по инвестициям, для преодоления которого потребуются решительные действия и длительный период времени. Это было стратегической ошибкой, основанной на новой догме 1980-х и 1990-х, согласно которой, инфраструктура отныне должна была финансироваться частным сектором. Во всем развивающемся мире, и особенно в Африке, частный сектор не имеет возможностей для финансирования более четверти крупных инвестиций в инфраструктуру. В период с 1990 по 2002 г. частные инвестиции в инфраструктуру в африканских странах, расположенных к югу от Сахары, составили в целом только 27,8 миллиардов долларов США, причем две трети этой суммы (18,5 миллиардов долларов США) были использованы на развитие телекоммуникаций, в то время как общий объем инвестиций в инфраструктуру составил около 150 миллиардов долларов США, Рекомендация: Африка нуждается в дополнительных инвестициях в инфраструктуру в размере 20 миллиардов долларов США в год. Для этого потребуется, по крайней мере, удвоить расходы на инфраструктуру. Мы не считаем, что увеличение инвестиций на 20 миллиардов долларов США может быть легко и эффективно освоено в течение следующих пяти лет. Приоритетом является обеспечение дополнительных инвестиций в размере 10 миллиардов долларов США в год – используя существующую структуру и совершенствуя при этом местный потенциал для управления растущим объемом ресурсов – а затем повторно проанализировать потенциал для дальнейшего увеличения. Необходимое увеличение является масштабным, что означает, что в краткосрочный период только незначительная часть может быть профинансирована за счет африканских государственных средств. Опыт показывает, что только незначительная часть поступит от крупных частных операторов, если государства-доноры не будут готовы поддержать их через свои гарантии и другие схемы страхового типа. Со временем и, основываясь на экономическом росте и улучшении инвестиционного климата, финансирование может все в большей степени производиться за счет собственных государственных средств, частного сектора и пользовательских платежей (где это приемлемо и справедливо). Финансирование также должно поддерживать прагматичный подход к участию частного сектора с признанием роли частного сектора в увеличении стоимости – как правило, в качестве подрядчика по основанным на эффективности контрактам на строительство, поставки и содержание. Оно также должно основываться на существующих инициативах по привлечению весьма необходимых частных инвестиций, таких как Консультативное агентство по вопросам государственно-частного партнерства в инфраструктуре (PPIAF), Группа по муниципальным инвестициям в инфраструктуру (MIIU), работа Международной финансовой корпорации, а также программы Группы по развитию частной инфраструктуры (PIDG). Они работают с национальными и муниципальными органами власти над совершенствованием инвестиционного климата, созданием коммерчески рентабельных проектов; кроме того, они предоставляют финансирование, в том числе в виде долгосрочного кредитного финансирования и гарантий покрытия рисков финансирования в местной валюте. Значение развития и продвижения государственно-частного партнерства для инфраструктуры подчеркивалось в ходе деловых консультаций Комиссии. Также отмечалась,что правительствам необходимо обеспечить наличие нормативно-правовых условий, способствующих направлению частных инвестиций в область информационно-коммуникационных технологий. Кроме этого, было указано на важность использования скоординированного, панконтинентального подхода к информационно-коммуникационным технологиям, который позволил бы объединить усилия доноров, правительств и частного сектора по повышению уровня коммуникаций в Африке. Инновационные подходы частного сектора к решению потребностей бедных людей в объектах инфраструктуры, такие как электрификация сельской местности, находятся в центре внимания Инициативы создания устойчивого бизнеса. Привлечение частного сектора к учреждению приоритетов в области инфраструктуры находится в центре внимания Фонда инвестиционного климата. Недостаточное количество успешных с финансовой точки зрения проектов является серьезным ограничением для привлечения частных инвестиций. Этот фонд должен поддержать расширение Фонда подготовки инфраструктурных проектов NEPAD, созданного и управляемого Африканским банком развития (АБР), а также других подобных инициатив. Разумеется, этот вопрос также актуален для государственных проектов: наращивание потенциала государственного сектора также является важным аспектом.
|
Некоторые страны, тем не менее, предлагают более высокие темпы инвестиций в рамках ГЧП, в частности Индия и Чили, из чего можно сделать вывод о том, что более высокая роль ГЧП в финансировании крупных программ автодорожных инвестиций возможна, при условии наличия благоприятной среды.
Использование ГЧП в развитии автомобильных дорог представлено на приведенной ниже иллюстрации. Наверху пирамиды располагается небольшое количество автодорожных проектов, которые могут обеспечить достаточно стабильные доходы, что позволяет им быть самоокупаемыми и приемлемыми для варианта ГЧП. Они рассматриваются как финансово успешные проекты ГЧП. Тем не менее, подавляющее большинство проектов не способно быть самофинансируемыми, и их осуществление возможно исключительно с использованием механизма традиционных государственных закупок.
Тем не менее, следующая группа проектов также может привлечь частные инвестиции в том случае, если государственный сектор создаст благоприятные условия для ГЧП. Если правительство стремится к капитализации за счет динамичности частного сектора при удовлетворении потребностей своей автодорожной отрасли, то ответственность государственного сектора заключается в том, чтобы сделать эти проекты экономически эффективными, таким образом, может снижая планку для варианта ГЧП.
Программы ГЧП должны рассматриваться как дополняющие, а не заменяющие традиционные методы закупок.
