Исторический контекст

Использование частных инноваций и финансирования в общественной инфраструктуре не является новой концепцией, а, скорее, возрождаемой старой традицией.

Предыстория ГЧП

Начало партнерских отношений между частным и государственным секторами можно проследить еще в Римской империи две тысячи лет назад в Европе. Была создана сеть почтовых станций в дополнение к широкому строительству дорожной сети римскими легионами. Почтовые станции, которые фактически представляли собой небольшие поселения вокруг больших конюшен, складов, мастерских, гостиниц и военных бараков, строились и управлялись частным партнером в течение пятилетнего периода, иногда, включая содержание соответствующей дороги в рамках контракта, именуемого «manceps» и присуждаемого муниципалитетами по результатам конкурентных торгов. Римляне также выдавали концессии на строительство и эксплуатацию портов и внутренних гаваней.

Тем не менее, с падением Римской империи эта процедура исчезла и вновь появилась только в средние века при строительстве новых укрепленных городов и заселении новых земель на юго-западе Франции в 12 и 13 веках. При заселении укрепленных населенных пунктов жителям выдавались концессии на целые деревни по долгосрочным коллективным контрактам, обязывавшим жителей производить улучшения своей деревни. Более того, установившейся средневековой традицией была практика предоставления концессий на деятельность в рамках монополии сообщества (мельница, масляный пресс, пекарня, мост и т.д.), а также соответствующая оплата, обычно за мосты и дороги, когда концессионер платил часть своего дохода сообществу для финансирования новых работ.

В 16 и 17 веках европейские монархи, в частности, во Франции, начали более активные программы концессий на государственные объекты в сфере строительства каналов, мощения дорог (фактически, дорожные концессии – см. примечание ), сбора мусора, общественного освещения, доставки почты и общественного транспорта.

Индустриализация в Европе в 19 веке привнесла быструю урбанизацию и расширение общественных сетей транспорта (железные, трамвайные дороги, метро), водоснабжения, канализации и энергетики. Эта экспансия, которая была достигнута в основном благодаря частным предпринимателям, отметила золотой век для концессий в Европе. Создание железных дорог происходило в рамках концессий во всех европейских странах. На севере и юге либеральные идеи, порожденные французской революцией, и, в частности, принцип свободного предпринимательства, играли важную роль в систематическом выборе концессии. Этот период отличался слабыми административными структурами во всех сферах делегируемой общественной деятельности.

Европейские войны 20 века изменили эту тенденцию. Благодаря войнам возросла роль государства как в подготовке войн, так и в устранении их последствий. Крушение государств, экономик и долгосрочных контрактов происходили во всех европейских странах. Редкая до 1914 г. инфляция и ее последствия для контрактов стали явными в ходе Великой депрессии 1929 г. Последующее создание «государства всеобщего благоденствия» существенно повысило роль и ресурсы послевоенных государств.

В результате экономической сумятицы и отсутствии активности по контрактам либо повреждений в военные годы, концессии во многих сферах были отменены и в редких случаях восстанавливались. Понятие государственных компаний появилось для того, чтобы избежать финансовой уязвимости традиционно крайне долгосрочных контрактов, шаг, которому последовала вся Европа в послевоенные периоды, и, таким образом, значительно выросли масштабы гражданского сектора услуг. Кроме этого, благодаря влиянию коммунистической идеологии, коллективизм считался реальной и желанной альтернативой принципам свободного рынка.

Таким образом, после Первой мировой войны была в целом разработана, создана и профинансирована из государственных средств новая общественная инфраструктура, и до 1982 г. частное финансирование транспортной инфраструктуры в странах с развивающейся или переходной экономикой было весьма ограниченным.

Одним важным исключением в Европе были программы строительства платных дорог во Франции и Испании, которые с 1960-х финансировались частными консорциумами, в основном подрядчиками и банками. Тем не менее, экономические потрясения в результате нефтяных кризисов в 1970-х привели к финансовым затруднениям для многих концессионных компаний, многие из которых были впоследствии национализированы - в Испании пять из двенадцати компаний, а во Франции три из четырех компании. (Модуль 6 «Методы» -> «Изучение международного опыта» -> «Франция»)

В США, ГЧП сыграли значительно менее выдающуюся роль в развитии транспортной инфраструктуры. Несмотря на то, что частные инвесторы в 19 веке построили преобразовавшие страну каналы и железные дороги, современные автомобильные дороги были построены в 1930-х и 1940-х государственными компаниями, созданными правительствами штатов и местными властями. В восточной части страны было отдано предпочтение взиманию платы за проезд, тогда как западные штаты использовали доходы от специального бензинового налога на финансирование бесплатных автострад «freeways». Начиная с 1950-х гг., создание Национального трастового фонда автомагистралей, финансируемого за счет общегосударственного топливного налога в размере четыре цента за галлон, позволило построить систему скоростных автомагистралей между штатами.

Во всем промышленно развитом и развивающемся мире вновь проявлялось движение в сторону либерализации и приватизации инфраструктурных операций, которые началось в 1980-х и резко ускорилось в 1990-х. Первое десятилетие 21 века стало свидетелем консолидации определенных программ ГЧП, стагнации других, а также экспансию на новые рынки, особенно в Азии.

В этом движении принял участие ряд развивающихся стран, которые выступили в качестве пионеров для новых форм ГЧП. Лидеры рынка – страны с развивающейся экономикой, такие как Чили, Бразилия, Китай, Венгрия и, в последнее время, Индия, предприняли более существенные шаги по привлечению частного сектора в развитие обслуживание инфраструктуры, чем многие промышленно развитые страны. Одновременно с этим, инициативы, направленные на делегирование технического обслуживания автодорог частным подрядчикам реализуются в Африке, Азии и, в значительной степени, в Латинской Америке.

«2000 лет истории государственно-частного партнерства», Ксавьер Безаньон. Presse des Ponts et Chaussées, 2004 г. (на французском языке)

«Государственно-частное партнерство и развитие транспортной инфраструктуры: тенденции по обе стороны Атлантики», PB Consult и Федеральная дорожная администрация США, 2006 г.

Программы ГЧП, реализуемые в мире в настоящее время

Ряд передовых стран ОЭСР в настоящее время имеют устойчивые программы ГЧП.

Частная финансовая инициатива (ЧФИ), в Великобритании, начало которой было положено в 1992 г., в настоящее время охватывает приблизительно 14 процентов государственных инвестиций и имеет проекты в большинстве основных сфер инфраструктуры. Другие страны с развитыми программами ГЧП – это Австралия (в частности, штат Виктория) и Ирландия; вместе с тем, Соединенные Штаты имеют существенный опыт в области лизинга (который имеет общие характеристики с ГЧП). Во многих континентальных западноевропейских странах сейчас осуществляется ряд проектов ГЧП, несмотря на то, что их доля в общем объеме государственных инвестиций довольно небольшая; к ним относятся Франция, Италия и Испания, имеющие многолетнюю традицию концессий на развитие автомагистралей, а также другие – Финляндия, Германия, Греция, Нидерланды и Португалия. В ответ на потребность в крупномасштабных инвестициях в инфраструктуру при слабом финансовом положении, ряд стран в Центральной и Восточной Европе, включая Чешскую Республику, Венгрию, а также Польшу, начали работу в рамках ГЧП. Также появляются программа ГЧП в Канаде и Японии. Среди проектов ГЧП в большинстве этих стран преобладают проекты по развитию автомобильных дорог. Кроме этого, механизмы типа ГЧП в настоящее время используются для развития трансъевропейской дорожной сети.

В Латинской Америке, в т.ч., в Чили, Колумбии и Мексике, ГЧП используется для продвижения участия частного сектора в проектах с государственными инвестициями. Чили имеет устоявшуюся программу ГЧП, которая использовалась для развития автомобильных дорог, аэропортов, тюрем и ирригации. В Колумбии ГЧП используются с начала 1990-х, однако первые проекты не были должным образом разработаны. В возобновленной программе ГЧП особое внимание уделяется дорожным проектам. В Мексике ГЧП впервые было использовано в 1980-х для финансирования автомобильных дорог, однако оно оказалось неуспешным. С середины 1990-х ГЧП более успешно использовались в Мексике для растущего числа проектов с государственными инвестициями в энергетическом секторе, а также существуют планы расширения использования ГЧП на другие услуги. Некоторые другие страны, особенно Бразилия, планируют значительное использование механизмов ГЧП. Как и в Европе, рассматривается региональный подход к развитию инфраструктуры в Латинской Америке с использованием механизмом типа ГЧП.

В Азии ГЧП по-прежнему используется для развития в рамках устоявшейся программы в Южной Корее, обширной программы инвестиций в Китае, быстро развивающейся программы в Индии и других программ, а также, несмотря различную степень реализации и успешности в Индонезии, Филиппинах и Сингапуре. В Африке явным региональным лидером является Южная Африка, которая инициировала и разрабатывает проекты ГЧП в ряде отраслей. Немногие прочие африканские страны имеют существенный опыт работы с ГЧП или иными формами привлечения частного сектора, за исключением энергетического и водного секторов (например, в Кот-д’Ивуар и Сенегале).

В Модуле 6 -> «Изучение международного опыта» представлена выборка случаев из проектов ряда стран. Этот анализ случаев из практики предназначен для того, чтобы привести международные примеры, полезные при подготовке стратегии ГЧП и вариантов проектов.

В них представлены как примеры положительного опыта, так и примеры проектов, столкнувшихся с трудностями и, в некоторых случаях, провалившимися в связи с непреодолимыми проблемами.

Анализ случаев из практики включает в себя:

Дополнительная информация об опыте и процедурах в области основанного на эффективности технического обслуживания представлены в:

«Справочник: Заключение основанных на эффективности контрактов на сохранение и улучшение дорожных активов», Всемирный банк http://www.worldbank.org/transport/roads/resource-guide/