Изучение международного опыта: Франция

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ? Страна имеет долгую историю использования платных дорог, которая начинается со времени принятия в 1955 г. первого закона о развитии платных автомагистралей. Французская система платных автомобильных дорог использовала различные схемы, начиная от полностью государственной и заканчивая приватизационной схемой. Однако эта эволюция не была линейной. Развитие системы платных автомобильных дорог долгое время основывалось на принципе объединения. Эволюция французской системы автодорожных концессий является, по существу, прагматичным процессом, свободным от догм; основная задача заключается в решении вопросов по мере возникновения для обеспечения необходимой инфраструктуры для страны. Прагматичный подход привел к формированию системы закупок, не соответствующей европейскому законодательству. Любопытно отметить то, каким образом французское правительство адаптировало свою систему платных дорожных сетей к новой законодательной среде.

Описание случаев из практики

Введение

Платная система автодорожных концессий, начало которой было положено во Франции в 1955 г., в настоящее время имеет протяженность более 8200 км и составляет более чем три четверти 10 800-километровой дорожной сети, при этом, оставшаяся четверть – это бесплатные дороги. Протяженность всей сети мощеных дорог во Франции составляет 1 000 000 км. Основная часть этой сети находится в ведении местных властей согласно политике децентрализации.

Правительство отвечает за 20000 км, включая:

• 8200 км платных автомагистралей, эксплуатируемых в рамках концессий;
• 2600 км бесплатных автомагистралей (городских кольцевых дорог);
• 9200 км бесплатных главных магистралей (основная система считается стратегической).

На дорожную сеть, составляющую 1% от общей протяженности, приходится 25% общенационального транспортного движения

Источник: Французская дорожная администрация

Эксплуатация платных дорог во Франции

При создании своей автодорожной системы Франция экспериментировала как с финансированием платных, так и бесплатных дорог, а также с государственными и частными платными дорогами. Строительство, содеражение и эксплуатация национальной сети автомобильных дорог финансируется за счет государственного бюджета (25% всех средств), грантов из региональных бюджетов для национальной сети (20%), и из средств дорожных концессионных компаний (50%).

Плотность французской дорожной сети составляет приблизительно 16 км на 1000 км2 и 130 км на миллион жителей. Французская система платных автомобильных дорог зародилась в 1950-х и прошла четыре основных периода развития, которые представлены ниже.

Эволюция системы платных дорожных сетей

1955-1969 гг.: курс на создание платных дорог с участием государственных компаний

В 1950-х восстановление после Второй мировой войны было в основном завершено, и доля личных автомобилей начала стремительно расти (200 автомобилей на 1000 жителей в 1966 г.). К 1951 г. правительство учредило целевой дорожный фонд (FSIR), который должен был получать процент от поступлений с топливного налога, но конкурентное бюджетное давление не позволило правительству полностью профинансировать FSIR. В 1955 г. по этой причине был принят закон, предусматривающих финансирование автомагистралей за счет платы за проезд. Должен был сохраниться государственный контроль посредством предоставления концессий только местным государственным организациям, Торговой палате (государственный орган во Франции) или полугосударственной компании в которой государство имело большинство акций.

В законе 1955 г. указывалось, что в принципе автомагистрали бесплатны. При этом исключение быстро стало правилом, так как в течение десятилетия, с 1956 по 1963 гг., были образованы пять полугосударственных компаний. Эти компании назывались полугосударственными дорожно-концессионными компании («societes d'economie mixte concessionnare d'autoroute») или «SEMCA». Первоначальные концессии выделялись только на короткие участки дорог от 50 до 70 км, за исключением, в 1963 г., на наиболее приоритетном маршруте «север-юг» между Лиллем, Парижем и Лионом 130- и 160-километровыми участками.

Все пять SEMCA имели близкую финансовую и организационную структуру: они имели очень небольшой капитал (от 100000 до 300000 долларов США) и их акционерами были только государственные органы. Государственный пакет акций принадлежал Caisse des Depots et Consignations (CDC),государственному инвестиционному банку.

Правительство обеспечило первичную финансовую помощь, предоставив гарантии для займов SEMCA в виде довольно значительную сумму денег и авансовых средств (в среднем 30-40% стоимости строительства). В течение 1960-х SEMCA были не более чем «бумажными» организациями, всего лишь «фальшивым носом государства», как выразился один министр:

• Государственный инвестиционный банк (CDC) продал гарантированные государством займы SEMCA через специальный офис, открытый в 1963 г. Caisse Nationale des Autoroutes (CNA), который объединял средства, заимствованные SEMCA;
• Другой филиал CDC, SCET, управлял счетами и строительными контрактами;
• Дорожное агентство в Департаменте общественных работ и транспорта проектировало и эксплуатировало дороги (за исключением сбора платы за проезд). Дороги строились частными подрядчиками.

1970-1981 гг.: либерализация и приватизация, появление перекрестного субсидирования

После 1960-х обслуживалось только 1125 км междугородних магистралей. Была проведена реформа для того, чтобы (i) позволить частным компаниям конкурировать за новые концессии и (ii) укрепить существующие SEMCA, наделив их большей автономией и ответственностью.

С 1970 по 1973 гг. четыре частные компании, занимающиеся платными дорогами, получили контракты на 300-500 км дороги каждая (за исключением одной 63-километровой концессии). Все четыре новых концессионера были консорциумами крупных французских компаний, занимающихся строительными работами. Никто из инвесторов не был заинтересован в столь долгом периоде окупаемости, и банки купили акции скорее потому, что хотели поддержать подрядчиков, с которыми у них были связи, и выпустить облигации, а не инвестировать.

Государственная помощь концессиям, предоставленная в 1970-х гг., была менее значительной, чем в 1960-х. При этом существенная финансовая помощь была по-прежнему доступна как для частных концессий, так и для SEMCA. Например, у первой частной компании, COFIROUTE, 10% средств составлял собственный капитал, 10% – государственные авансы в натуральной форме, 65% – гарантированные государством займы и 15% – займы без гарантии, т.е. 75% средств были предоставлены или гарантированы правительством.

В то же время, SEMCA и SCET образовали новую компанию SCETAUROUTE (сейчас – Egis Route), чтобы она выступала в качестве их «maitre d'oeuvre» (инженера), их инжиниринговой компании и генерального подрядчика по строительству и изысканиям в области автомобильных дорог. SEMCA создала собственную службу технического обслуживания.

Все чаще от дорожных компаний ожидалось субсидирование новых участков за счет прибыли, получаемой ими на старых участках, которые имели более высокую интенсивность движения и строились с более низкими издержками. Более того, сроки, когда истекали концессии на эти старые и более привлекательные участки, зачастую продлевалиь. Постепенно появилась система перекрестного субсидирования между компаниями. Она подрывала концепцию прибыльности отдельных участков дорог и даже компаний (в отношении SEMCA).

И последнее. В концессионном соглашении четырех частных компаний утверждалось, что тарифные ставки будут устанавливаться компанией в рамках, определенных в концессионных соглашениях. Эта процедура была распространена на SEMCA. При этом, в 1975 г. Министерство финансов объявило, что оно будет регулировать плату за проезд по дорогам. Тарифы были вновь жестко закреплены в компетенции Министерства финансов, таким образом, позволяя ему контролировать всю систему платных автомобильных дорог.

1982-1994 гг.: общенациональный механизм перекрестного субсидирования в условиях кризиса

В начале 80-х годов автодорожная система столкнулась с серьезными проблемами дефицита финансовых средств, одной из причин которых был нефтяной кризис. Государство установило контроль над тремя из четырех частных компаний и возместило ущерб акционерам, что явилось мягким применением положения о лишении прав.

В 1982 г. вместо FSIR правительство учредило новый целевой фонд, FSGT (Целевой фонд строительных работ). Этот фонд получил право выпускать облигации для обеспечения эффекта левериджа для специального топливного налога. В общем, выделение целевых государственных средств на дорожные цели (бюджет + FSGT) было стабильным в период существования этого фонда до 1987 г., когда рост средств FSGT компенсировался снижением бюджетных средств, как показано на приведенной ниже иллюстрации.

Эволюция финансирования автомобильных дорог во Франции

В 1982 г. был создан новый государственный орган (ADF), предназначенный для функционирования в качестве расчетного центра для выделения новых авансов и получения от SEMCA выплат по предыдущим авансам. Создание ADF позволило правительству разрешить перекрестные субсидии между компаниями (а также и внутри компаний, что имело место с середины 1970-х).

В 1987 г. правительство объявило о своем намерении укрепить ADF посредством вложения капитала на сумму приблизительно 300 миллионов евро, которую ADF мог использовать для предоставления авансов для SEMCA и повышения доли государства. Такое вложение средств, полученных от приватизации государственных компаний, укрепило контроль центрального правительства над SEMCA.

В конце 1980-х гг. местные органы власти и центральное правительство начали обсуждать возможность создания новых частных концессий на безрегрессивной основе, прежде всего в городских зонах, после чего были реализованы такие проекты, например, в Марселе (Туннель Прадо-Каренаж).

1994-2000 гг.: перевод на контрактную систему и консолидация в рамках государственного сектора; усовершенствование конкуренции

Начиная с 1994 г. внедряются многолетние инвестиционные контракты. Эти контракты создают баланс между ростом инвестиций и тарифов и обеспечивают концессионерам уверенность в течение пятилетнего периода. Государственные компании были объединены в три основные группы в целях обеспечения географической координации и финансовой эффективности. Одновременно с этой консолидацией произошел рост капитала (приблизительно с 4 до 150 миллионов долларов США). По состоянию на 2000 г., в автодорожном секторе Франции работали концессионные компании с соответствующими сетями: (i) SANEF (1254 км); (ii) SAPN (366 км); (iii) SAPRR (1768 км); (iv) AREA (382 км); (v) ASF (1996 км); (vi) ESCOTA (460 км); (vii) Cofiroute (798 км); (viii) ATMB (107 км); и (ix) STRF (55 км).

До 1998 г. все новые участки передавались в концессию существующим компаниям (государственным или частным) и объединялись в рамках общего концессионного контракта, условия которого (особенно срок действия) пересматривались в целом. В 2000 г. были проведены переговоры с Европейской комиссией относительно окончательного продления срока действия концессии, которая представляет собой государственную помощь согласно Договору об образовании Европейского сообщества (Письмо Генерального секретариата Европейской комиссии (2000 г.) D/ 107823 от 10 октября 2000 г.). В качестве компенсации, новая концессия будет представлять собой отдельный проект.

После 2000 г.: приватизация концессионеров

В начале 2000 г в концепции платных автомобильных дорог произошли важные изменения в целях обеспечения соответствия общеевропейской ориентации на рост эффективности. Во-первых, с этого времени концессии предоставляются после опубликования и больше не имеют прямого имущественного обеспечения. Во-вторых, режим учета существующих концессий был приведен в соответствие со стандартной методикой бухгалтерского учета (основным вопросом была амортизация основных фондов). Кроме того, государство перестало предоставлять гарантии для обеспечения долговых обязательств существующих концессий; в качестве компенсации был увеличен срок концессии. Эта государственная помощь была согласована с Европейской комиссией (государственная субсидия N540/2000). Как следствие (в результате использования метода линейной амортизации основных фондов за более длительный период времени), компании добились положительных результатов без каких-либо изменений в своих денежных потоках, уплатили налог на прибыль и выплатили дивиденды.

В-третьих, тарифы за проезд включали НДС (Суд Европейского сообщества, дело № C-276/97, решение от 12/09/2000, Комиссия / Франция), так как в тех случаях, когда использование дороги зависит от платы, сумма которой, помимо прочего, изменяется в зависимости от категории используемого транспортного средства и пройденного пути, существует, соответственно, прямая и неизбежная связь между предоставленной услугой и полученным финансовым вознаграждением.

Начиная с 2000 г. новые концессии предоставлялись частным фирмам в соответствии с этой прозрачной процедурой.

В 2002 г. основная государственная автодорожная компания ASF была выставлена на бирже Евронекст (Euronext), при этом государство сохранило за собой 51% акций, остальные были размещены на бирже. В рамках того же направления автодорожные фирмы приняли более агрессивную коммерческую стратегию, основанную на дифференциации тарифов (льготные тарифы, сезонные билеты, субсидии местных органов власти при снижении тарифов для местных пользователей и т.д.). В декабре 2004 г. 30% новых акций SARP были размещены на Евронексте, а вскоре на аналогичных условиях были размещены акции SANEF.

В мае 2005 г. правительство Франции приняло решение о полной приватизации ASF, SANEF и APRR. В начале 2006 г. была проведена процедура приватизации, включая продажу этих концессионных компаний международным и местным банкам, страховым компаниям, подрядчикам и фондам развития инфраструктуры. Следует подчеркнуть, что акции продавались частному сектору, т.е. концессионные компании были приватизированы, но при этом объекты остались в собственности государства.

Выводы

В конечном итоге, французская модель перешла от административной системы, основанной на «псевдо-неавтономных» организациях к приватизированным компаниям-концессионерам объектов государственной инфраструктуры. Последний шаг был связан с потребностями французского правительства в быстрых деньгах, но основания были скорее эксплуатационными, нежели финансовыми.

С 1995 г. схема развития французской автодорожной системы менялась много раз, при этом всегда сохранялся один принцип: возмещение издержек на автомобильные дороги, основанное на сборе платы за проезд по ним. Другими словами, готовность пользователей дорог платить за проезд по дорогам сохранялась независимо от либерализации, национализации или приватизация системы.

Однако в настоящее время можно предположить, что система сбора платы за проезд достигла конца своего развития во Франции. Фактически, французская дорожная сеть является «зрелой»: было построено большинство междугородних социально и экономически значимых автомагистралей. В октябре 2007 г. Министерство транспорта организовало встречу под названием «Grenelle de l'Environnement», которая положила начало большому повороту в направлении устойчивого развития, при этом приоритет в развитии земельной инфраструктуры закреплен за железной дорогой. Таким образом, вызов, с которым столкнулись французские автомобильные дороги, заключается не в необходимости расширения сети дорог, а в уменьшении загруженности отдельных участков, в основном в городских зонах, где отсутствует сбор платы за проезд!

Для того чтобы обеспечить создание новых способов привлечения частного финансирования в автодорожные проекты, не полагаясь на прямую плату за проезд, 17 июня 2004 г. был принят новый закон о развитии ГЧП (последняя редакция 2008 г.). Этот закон должен способствовать развитию ГЧП в автодорожных проектах; он позволяет возмещать издержки частного партнера без взимания платы за проезд (скрытая плата, плата за эксплуатационную готовность, и т.д.). Первый закон не имел большого успеха, так как только два дорожных проекта были профинансированы в соответствии с новыми схемами ГЧП. Пока не ясно, сможет ли новая поправка дать начало новым видам автодорожных ГЧП во Франции.

Годовой отчет за 2006 г., Ассоциация французских дорожных компаний (ASFA)

Годовой отчет за 2006 г.; Французский национальный автодорожный фонд

Ассоциация французских дорожных компаний (ASFA). http://www.autoroutes.fr/en/homepage.html

Французский национальный автодорожный фонд. http://www.cna-autoroutes.com/default.htm