Недостатки ГЧП

Большинство развивающихся стран не разработали проекты или программы ГЧП в автодорожном секторе и разработанные программы в основном сосредоточены в странах со средним уровнем доходов. Несмотря на их значительный потенциал, изначальные ожидания в плане масштабов и темпов развития ГЧП не были реализованы и развитие ГЧП во многих странах ограничено.

Таким образом, очевидно, что ряд недостатков или проблем препятствуют развитию программы ГЧП. Если существует стремление привлечь частный сектор в обеспечение и финансирование инфраструктуры, правительства должны полностью выявить недостатки и связанные с ними ограничения и обратиться к их устранению при разработке программы ГЧП.

Во-первых, следует отметить, что, благодаря ряду дополнительных факторов, дорожная инфраструктура подходит для ГЧП в меньшей степени, чем другие виды инфраструктуры.

В целях обеспечения безопасности жизненно важных функций государства, пользователей и населения в целом, недостатки ГЧП должны быть четко определены и проанализированы в контексте данной Программы или проекта ГЧП. Орган власти должен затем определить стратегию связи для того, чтобы потенциальные недостатки не отражались в общественном восприятии.

Сложность

ГЧП – это сложные структуры, а сложность обычно означает высокие расходы. Количество участников ГЧП (Модуль 1 -> «Основные участники и их функции») является показателем сложности и масштабов необходимого уровня анализа в целях подготовки и управления различными компонентами.

Эта сложность требует повышенных обязательств со стороны государственных органов по реализации процессов, которые выходят за рамки их обычного круга ответственности, соответствующих мер по укреплению потенциала в рамках государственного сектора, а также более активного привлечения внешних консультантов.

Долгосрочное обязательство

ГЧП предполагает долгосрочные обязательства между государственным и частным секторами. Более того, оно является одним из ключевых движущих сил эффективности частного сектора. Тем не менее, ГЧП может представлять ограничения для власти, которые должны быть внимательно изучены.

Потенциальные расходы органа власти в связи с потерей гибкости – это издержки, связанные с необходимостью существенных изменений в объекте при наличии фактического монополиста-поставщика, а также дополнительные финансовые издержки, связанные с расторжением контракта ГЧП в том случае, если исчезает дальнейшая необходимость в объекте.

Тем не менее, следует помнить о том, что в тех случаях, кода автомагистраль строит орган власти, это само по себе представляет долгосрочное обязательство; оно не может быть устранено или передано другому лицу без значительных потерь. В случае ГЧП этот вопрос становится прозрачным.

Требования к политическим основам ГЧП и связанные с ними реформы

Реализация проектов ГЧП требуют предварительного учреждения политических основ ГЧП (Модуль 3 -> «Концепция ГЧП»). Вероятно, потребуется принятие ряда структурных мер для учреждения благоприятной среды, которая сможет заинтересовать частный сектор в создании и финансировании дорожной инфраструктуры.

Этот первичный процесс займет определенное время и обязательно существует инерция государственного сектора по развитию процесса, несмотря на предполагаемую оппозицию со стороны ряда представителей политического и социального секторов. Основные движущие силы - это способность найти дополнительное финансирование для основной инфраструктуры и ожидаемые выгоды в соотношении цены и качества благодаря привлечению частного сектора. Государственный вклад должен обеспечить издержки первичного процесса для реализации рамок и стратегии ГЧП ввиду конкуренции с другими, более неотложными потребностями государственного бюджета, в частности, таких как обслуживание автомобильных дорог и инвестиции в их развитие.

Кроме этого, политика в области ГЧП может сопровождать более широкую реструктуризацию дорожного органа с сокращением числа государственных служащих и (или) передаче обязанностей частному сектору. Без тщательного планирования и реализации в сочетании с социальными мерами, эти программы могут привести к демотивации и сопротивления со стороны сотрудников дорожного органа.

Правительства должны стремиться получить поддержку этого процесса со стороны международных организаций и финансовых учреждений.

Операционные издержки

Размер затрат, связанных с созданием ГЧП, может достигать 5-10% капитальных затрат для достаточно больших проектов и не уменьшаться пропорционально уменьшению размера проекта. Из этого следует, что ГЧП не является экономически эффективной моделью для крайне малых проектов, если только они не могут быть объединены (в Великобритании проекты с инвестициями менее 40 миллионов долларов США уже не рассматриваются в качестве проектов ГЧП). Равным образом, спорной является пригодность ГЧП для очень крупных проектов, внесение дополнительных сложностей в структуру которых может привести к краху проекта под весом собственной сложности.

Эти расходы на управление контрактами также присутствуют в традиционных закупках, но контракты в этом случае менее сложны и, вне сомнений, менее обременительны в реализации и мониторинге.

Преобладание иностранных игроков на рынке ГЧП

ГЧП-консорциумы, как правило, возглавляются опытными международными игроками, обладающими необходимым опытом и финансовой устойчивостью, позволяющими им взять на себя финансирование и риск инвестиций в рамках ГЧП. Это является более типичным для развивающихся стран. Доминирующая роль крупных иностранных подрядчиков может иметь политические последствия и непосредственно влиять на местные подрядные организации, ограничивая участие внутренних игроков. Тем не менее, очевидно, что разработчики ГЧП должны полагаться на широкий спектр внутренних поставщиков, подрядчиков и консультантов на условиях субподряда.

Источник: Финансирование общественных работ, октябрь 2006 г.

Рост издержек на строительство в связи с ограниченным потенциалом внутреннего рынка

Большой рост спроса на строительные работы в рамках ГЧП может вызвать проблемы для местной строительной отрасли и привести к росту цен, таким образом, сводя на нет другие выгоды, которые могли бы быть получены благодаря движению в направлении ГЧП. Значительный рост строительных издержек наблюдался в отношении школ и больниц в Великобритании и дорог в Португалии, во всех отраслях, в которых существовали крупные программы ГЧП.

Аналогичным образом, масштабы и сложность проектов ГЧП препятствуют участию менее крупных подрядчиков в торгах, что, таким образом, сокращает конкуренцию и также может повлиять на окончательную сумму расходов.

Тем не менее, этот вопрос в большей степени связан с общим объемом строительных работ на автомобильных дорогах и в других гражданских и строительных сферах, скорее, чем движение в сторону ГЧП как таковое.

Внедрение пользовательских платежей

Внедрение или реструктуризация пользовательских платежей – деликатный вопрос. При отсутствии надлежащего планирования и обоснования перед пользователями дорог и другими участниками, он может привести к потере политической поддержки, недовольству или даже проблемам юридического характера. Взимание платы за проезд также имеет особенно отрицательное психологическое воздействие на пользователей дорог.

Правительство должно внимательно изучить вопросы расширения стратегии платы за проезд и определить приемлемые уровни дорожных сборов.

Прибыль частного сектора за счет общества

Это — часто слышимая критика программы ГЧП, которую сложно оспорить перед общественным мнением. Оно основано на предположении о том, что ГЧП предоставляют частным инвесторам возможность получения прибыли посредством оказания услуг, которые могли быть предложены государственным сектором с большей экономической эффективностью. Эта позиция может быть усилена в случае правительственных субсидий и представлением о том, что деньги налогоплательщика используются для непосредственного финансирования чистой прибыли частных инвесторов.

Тем не менее, многие индивидуальные компоненты структуры ГЧП, такие как строительство объекта, в любом случае обеспечивались бы частным сектором. Предельная дополнительная прибыль, которую частный сектор получает благодаря инвестициям в проект ГЧП, по сравнению с прибылью в рамках традиционных закупок, возможно, недостаточна для того, чтобы поддержать этот аргумент.

Проблема с ГЧП, во главе которых стоят финансовые организации

Финансовая организация может выделить существенные ресурсы в создание консорциума для подачи тендерной заявки только для того, чтобы «разъединить» компоненты после того, как заявка окажется успешной. В этих обстоятельствах, правительство может предпочесть прямую работу с частными сторонами, которые в конечном итоге будут нести риск, заключению контракта с финансовым посредником.

Правительство, таким образом, должно внимательно относиться к составу частного консорциума и конкретным функциям каждого игрока в рамках контракта ГЧП для того, чтобы обеспечить долгосрочную эффективность вложенных средств.

Частота пересмотра условий контракта

Преимущества контрактов ГЧП для государственного сектора могут быть уменьшены в результате пересмотра условий, что становится все более типичным для механизмов государственно-частного партнерства, особенно в Южной Америке. В этих обстоятельствах, частная сторона может добиться таких благоприятных контрактных условий, которых никогда не смогла бы получить в конкурентных условиях.

Государственный сектор должен убедиться в защите общественных интересов, используя тот же жесткий подход к пересмотру условий, как и при формировании и обсуждении первоначального контракта - Модуль 5 -> «Поправки и изменения в контрактах ГЧП».