| Обзор и диагностика > Определение ГЧП | Роль ГЧП |
Преимущества ГЧП
Основное преимущество предоставления общественных услуг частным сектором заключается в том, что оно позволяет государственной администрации сконцентрировать усилия и внимание на планировании и определении стратегии и правил. Частный сектор, в свою очередь, получает полномочия делать то, что он делает лучше всего и, в частности, повышать эффективность и качество услуг.
В тех случаях, когда методика закупок в рамках ГЧП применяется к правильно выбранному проекту при соответствующих обстоятельствах, возможно создание обоюдно выигрышной ситуации для частного и государственного секторов.
В этой связи следует заметить, что, если государственный сектор не обладает достаточными бюджетными средствами для реализации проекта, то общественные разногласия, основанные на сопоставлении затрат в рамках ГЧП и в условиях традиционных закупок, основаны на неверном предположении о существовании выбора между традиционной методикой закупок и ГЧП.
Повышение объемов финансирования для инфраструктуры
ГЧП с частным финансированием позволяет распределить государственные издержки на проект в течение длительного периода времени в соответствии с ожидаемыми выгодами (экономии на стоимости эксплуатации автомобилей, времени поездки, аварийности). Таким образом, высвобождаются государственные фонды для инвестиций в тех областях, в которых частные инвестиции являются невозможными либо неприемлемыми.
Источник: EGIS
В случае с проектами, финансируемыми государством, первоначальные капиталовложения производятся государственным сектором и компенсируется обществом в виде проектных выгод. В случае проектов с частным финансированием общественные издержки возникают в связи с выплатами частному сектору в течение всего этапа эксплуатации проекта, либо выплат правительства или взимания платы, в частности, с пользователей дорог.
Должно существовать четкое различие между финансовым источником инвестиций, которые должны быть предоставлены частным сектором в виде задолженности либо (в меньшей степени) собственного капитала и источником поступлений, которые будут компенсировать инвестиции и которые должны производиться налогоплательщиками и (или) пользователями дорог.
Повышение объемов возможно только в случае мобилизации дополнительных источников поступлений (в основном, пользовательских платежей) или если инвестиции в рамках ГЧП считаются внебюджетными расходам в целях государственного бухгалтерского учета (Модуль 2 -> «Государственный бухгалтерский учет»). Тем не менее, в последнем случае, несмотря на то, что инвестиции не считаются государственным долгом, последующие платежи по схемам со скрытой платой или платой за эксплуатационную готовность сократят объем доступных бюджетных средств в течение срока действия контракта на ГЧП. Бюджетные средства могут быть высвобождены в течение ближайших лет, однако при этом следует обращать внимание на избежание перерасхода бюджетных средств в будущем.
|
Португальская программа ГЧП в секторе автомобильных дорог (SCUT) После того, как Португалия выступила в 1995 г. с широкомасштабной программой усовершенствования дорожной инфраструктуры, в стране произошло быстрое развитие рынка ГЧП в данном секторе, что позволило привлечь как внутренних, так и международных спонсоров, финансистов и консультантов. Начиная с 1996 г., Португалия провела 17 тендеров в дорожном секторе, в результате которых были произведены инвестиции в размере 6,5 млрд. Евро в первоначальные капитальные расходы и было построено почти 2 000 км новых дорог. Португальские власти разделили программу между двумя различными концептуальными моделями, заключавшимися в фактическом и скрытом взимании платы за проезд. При этом на непрерывности реализации программы негативно сказалась ошибка в расчете влияния государственной задолженности на последнюю модель. Сегодня считается, что было начато слишком большое число проектов одновременно, первоначальное планирование не полностью учитывало общенациональные масштабы, распределение рисков было ненадлежащим, а экспроприации в пользу нанимающего органа привели к перерасходу средств и задержкам. В связи с этим, будущие дорожные сделки в Португалии должны следовать модели с фактическим взиманием платы за проезд. Источник: «Меморандум ЕМП. Наиболее часто задаваемые вопросы по ГЧП», Европейские международные подрядчики, сентябрь 2006 г. |
Если первоначальные капиталовложения в проект ГЧП выходят за рамки государственного бюджета, это позволяет государственному сектору производить или ускорять инвестиции в инфраструктуру что иначе было бы невозможно, или было бы отсрочено до более позднего срока. Таким образом, реальный выбор, учитывая бюджетные ограничения, как правило, заключается, не между ГЧП и традиционными закупками, а между ГЧП и отсутствием каких-либо инвестиций. ГЧП, таким образом, предпринимается в дополнение к другим видам государственных инвестиций, а не в качестве их замены..
Возможный объем роста финансирования за счет пользователей дорог можно аргументировать тем фактом, что в настоящее время в мире более 95% инвестиций в дорожные сети финансируется из государственных бюджетов и менее 5% - непосредственно за счет сборов (т.е., прямых пользовательских выплат).
Обзор факторов эффективности частного сектора
Эффективность частного сектора уже признается в рамках традиционной процедуры закупок услуг частного сектора по строительству, техническому обслуживанию и проектированию. ГЧП позволяет значительно повысить эффективность частного сектора благодаря применяемой к контрактах на ГЧП концепции полного жизненного цикла.
Концепция жизненного цикла позволяет частному сектору добиваться эффективности в следующих четырех основных областях:
- Планирование и организация работ. Долгосрочные контракты позволяют подрядчику усовершенствовать планирование и программирование работы. Частный сектор обладает большей гибкостью в использовании ресурсов (кадров, оборудования и материалов) при реагировании на постоянно меняющуюся ситуацию, что может в значительной степени обеспечить соблюдение сроков.
- Оптимизация стоимости жизненного цикла. В правильно разработанном контракте в рамках ГЧП предусматривается долгосрочное решение задач, как по строительству, так и по ремонту и техническому обслуживанию; подрядчик, таким образом, может сбалансировать расходы в течение срока реализации проекта и найти эффективные компромиссы между инвестиционными, сервисными и эксплуатационными издержками в зависимости от экологических, социальных и экономических факторов. Частный оператор может обеспечить оптимальное проведение работ по реконструкции и техническому обслуживанию в течение цикла износа дорожного покрытия без ограничений, связанных с наличием государственного финансирования и проведением тендеров, что зачастую задерживает выполнение необходимых работ в рамках традиционной процедуры.
- Управление рисками. При надлежащем определении и распределении рисков, международный опыт указывает на тенденцию, согласно которой работы, выполняемые в рамках контрактов в рамках ГЧП, соответствуют прогнозам издержек и соблюдения сроков в большей степени, чем традиционные контракты.
- Новаторство. Подход, основанный на жизненном цикле ГЧП, обеспечивает стимул поиска подрядчиками альтернативных решений для соблюдения эксплуатационных показателей при более низких затратах и (или) с более высокими показателями эффективности. Научно-исследовательские работы могут сделать возможным усовершенствования качества и эффективности строительных технологий, процессов и оборудования. Также постепенно признается, что наиболее экономичными также могут быть экологические решения (например, вторичное использование материалов дорожной одежды, энергоэффективные горячие смеси и т.д.), так как они, как правило, имеют меньшие потребности в ресурсах.
На дорогах с высокой плотностью движения, где большое значение имеют перегруженность и безопасность, участие частного сектора может обеспечить более диверсифицированные услуги, оптимально соответствующие потребностям и ожиданиям пользователей дорог. Новаторские системы и услуги управления транспортными потоками или службы экстренной помощи более эффективно предоставляются частным сектором.
Конкурсные торги должны обеспечивать передачу как можно большей доли эффективности, созданной частным сектором, государственному в виде сокращения стоимости жизненного цикла инфраструктуры.
Конкуренция является основным фактором мотивации менеджеров в сокращении потерь, повышении эксплуатационных показателей и эффективном распределении ресурсов. Более того, так как многие дорожные проекты предусматривают использование общественного имущества, оно должно выделяться на конкурентной основе для получения максимальной цены и таким образом, защиты интересов общества. Могут использоваться две основные формы конкуренции.
Реализация принципов рыночной конкуренции (конкуренция между частными фирмами или видами транспорта на рынке без регулирования входа) в дорожном секторе является непростым процессом. Требование наличия долгосрочных и всесторонних контрактов в целях максимального роста производительности и практическая невозможность присутствия нескольких фирм, оказывающих аналогичные услуги на одной и той же дороге, вступают в противоречие с этим принципом. Иногда могут быть реализованы меры, предотвращающие злоупотребление доминирующим положением со стороны частных операторов. Заключение контрактов одновременно с несколькими фирмами для предоставления аналогичных услуг на сопоставимых по размеру участках сети обеспечит хорошие данные для сопоставительного анализа и будет способом естественного регулирования рынка. На платных дорогах возможность использования альтернативных маршрутов в том же коридоре (дорожными либо иными видами транспорта) также может производить стимулирующий эффект, если при этом не будет создаваться угроза финансовой эффективности.
Конкуренция за рынок (конкуренция между частными фирмами за право предоставления услуг на конкретной дороге или части сети) может быть достигнута благодаря выбору частных фирм через конкурентные торги. Согласно этому положению, концентрация конкуренции происходит в течение нескольких месяцев периода закупок, при том, что выгоды предполагаются в течение всего периода эксплуатации.
Одним из существенных результатов привлечения частного сектора является более эффективная реализация проектов.
В Великобритании, которая проводит самую масштабную в мире программу ГЧП, о более эффективной реализации проектов сообщалось NAO (Национальным финансово-ревизионным управлением) в докладе «ЧФИ: Эффективность строительства, февраль 2003 г.» Следует заметить, что ЧФИ является национальным термином для ГЧП.
Источник: Национальное финансово-ревизионное управление
Это преимущество связано с возможностью ГЧП предоставить информационное обеспечение стратегии традиционных закупок. Четко сформулированные цели, более оптимальные технологии оценки и формулировка уточненного экономического обоснования в рамках государственного сектора могут рассматриваться в качестве побочного результата хорошо разработанного подхода к партнерству.
Правительство и контролирующие органы могут, таким образом, определить базовый уровень показателей и качества услуг, предоставляемых частным сектором. Этот базовый уровень может использоваться для определения качества услуг, предоставляемых государственными органами.
Поддержка реформы государственного сектора
Программа ГЧП может служить катализатором ряда реформ государственного сектора.
- Прозрачность и отчетность. ГЧП показывает реальную стоимость объекта – она не может быть разделена на части и скрыта в дебрях государственного бухгалтерского учета. В частности, она делает прозрачной общую стоимость жизненного цикла объекта, включая эксплуатацию и содержание, и вынуждает государственный сектор выбирать методы предоставления услуг и их оплаты. Государственный бухгалтерский учет не занимается комплексным изучением издержек общественной инфраструктуры. Результатом прозрачности является отчетность: так как государственные чиновники не могут скрыть расходы, они должны обосновывать свой выбор, как бы это ни было для них неудобно.
- Навыки проведения закупок. Процесс ГЧП формирует навыки проведения закупок в государственном секторе, так как государственные требования должны быть заблаговременно проанализированы и определены; после принятия решений данные требования не могут быть легко изменены. Основной причиной перерасхода государственных средств при строительстве является то, что орган власти не описывает свои требования достаточно подробно или меняет подходы на этапе строительства. Несмотря на то, что перерасход средств при ГЧП возможен, он, несомненно, менее вероятен. Более того, во время переговоров о контракте ГЧП орган власти должен учитывать расходы по долгосрочному предоставлению услуг, эксплуатации и содержанию данного объекта как часть общих затрат, а не только рассматривать капитальные расходы. Государство может использовать опыт комплексного подхода, применяемого в закупках в рамках ГЧП, более широко. В идеале, прозрачность закупок в рамках ГЧП также может распространиться и на традиционные закупки.
- Управление. ГЧП позволяет органу власти исполнять роль регулятора и, таким образом, сосредоточить внимание на планировании услуг и мониторинге эффективности, вместо необходимости выполнения функций по рутинному предоставлению услуг.
- Конкуренция. Если выполняется небольшое количество проектов, они могут служить ориентиром для сопоставительного анализа издержек и предоставленных услуг в отношении подавляющего большинства объектов, по-прежнему контролируемых государством, что также должно привести к совершенствованию закупок и предоставления услуг государственными органами. Фактически, в небольшом числе стран (например, в Норвегии) ГЧП инициировались в основном для сопоставления их с государственными закупками, а не в силу причин нехватки бюджетных средств.
Снижение рисков для государственного сектора
Передача части проектных рисков частным партнерам является одним из ключевых стимулов, формируемых государственно-частным партнерством, и непосредственно отражается в более высоком контроле государственного сектора над общими расходами на проект, сроками поставок и качеством результатов.
В целом, коммерческие риски передаются частному сектору, включая отсутствие спроса на предоставляемые объектом услуги или продукты, риски, связанные с издержками на услуги или продукты, а также с колебаниями курсов иностранных валют или инфляцией.
Переводя риски на сторону, которая имеет больше возможностей для управления ими и сокращения их, государственный сектор сокращает вероятность возникновения рисков и их возможные последствия и, таким образом, достигается общая эффективность проекта, отражающаяся в более низких общих расходах в течение срока реализации проекта.
Прочие возможные преимущества
Ниже приводится ряд прочих возможных преимуществ ГЧП, их фактическое возникновение и масштабы в зависимости от конкретного проекта ГЧП.
- Повышение уровня услуг, в частности, для проектов, в которых предусматриваются платежи пользователей дорог (дорожные сборы и пр.).
- Содействие экономическому и социальному росту благодаря прямым частным инвестициям.
- Передача современных технологий местным государственным и частным секторам.
- Жесткий отбор проектов и предотвращение политических «белых слонов».
- Содействие экологической и социальной устойчивости: внимание частного сектора направленно на эффективное использование ресурсов и материалов в течение жизненного цикла проекта.
- Распространение частной собственности и принятие рыночного подхода к экономике.
- Стимулирование местных рынков капитала и займов.
Источник: Египет, Министерство инвестиций, Египетский инвестиционный портал
http://www.investment.gov.eg/MOI_Portal/en-GB/Investment/PPP+Strategy/
«Платные дороги, вопрос обучения», стр. 66
http://www.ibtta.org/Tollways/issue.cfm?ItemNumber=1176
«Оценка проектов ГЧП, финансируемых ЕИБ. Сводный отчет» Европейский инвестиционный банк , 2005 г.
