|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Основные типы ГЧПНесмотря на то, что концессионные соглашения используются в течение многих веков, особенно в Европе, первое упоминание термина «государственно-частное партнерство» состоялось в 1950-х гг. в Соединенных Штатах и изначально оно относилось к совместным предприятиям между государственным сектором и некоммерческими организациями в образовательных программах и программах модернизации городов. Термин «ГЧП» получил более широкое применение в 1997 г. при новом лейбористском правительстве в Великобритании, которое искало третий путь для обеспечения инфраструктуры, хотя новая программа ГЧП была в значительной степени основана на предыдущей частной финансовой инициативе (ЧФИ), принятой уходящим правительством консерваторов. Эта программа ГЧП предусматривала ребрендинг ГЧП как основанного на контрактах партнерства между частным и государственным секторами в области общественной инфраструктуры. В мире также используются другие термины для обозначения воплощенных в подходе ГЧП партнерских отношений. Смежными считаются следующие термины:
Основные принципыГосударственно-частное партнерство или ГЧП не является четко определенным термином. Он охватывает спектр структур и концепций, к которым относятся распределение рисков и обязанностей между государственным и частным секторами.В принципе, ГЧП, как минимум, привносит частный менеджмент в сферу общественных услуг через долгосрочные контрактные обязательства между оператором и государственным органом. Оно полностью или частично обеспечивает частное финансирование делегированных таким образом общественных услуг и привлекает ноу-хау частного сектора. Несмотря на то, что сфера ГЧП продолжает быстро развиваться, сохраняются значительные различия в определении и применении терминологии. Юридические определения, разработанные в целях регулирования ГЧП, не могут точно соответствовать рабочим характеристикам конкретного проекта. В этом плане, в «Сборнике» используется рабочая терминология, применяемая в контексте реализации ГЧП, которая может отличаться от формальных юридических определений. Для проектов ГЧП используются два принципиальных варианта оплаты:
Налоговые подходы традиционно предпочитаются в Соединенных Штатах, Северной Европе и Японии; они включают использование общеналоговых поступлений, специальных топливных налогов или других целевых налогов для оплаты проектов. Такие южноевропейские страны, как Франция, Италия, Португалия и Испания, а также многие страны с формирующейся и развивающейся экономикой, включая, в частности, Малайзию, Южную Африку, Хорватию, Китай и Бразилию, предпочли прибегнуть к пользовательским платежам, собираемых в виде сборов с пользователей дорог в целях финансирования своих потребностей в инфраструктуре. На практике эти два варианта оплаты могут быть объединены в целях «адаптации» конкретного проекта ГЧП, включая дополнение дорожных сборов государственным финансированием и субсидиями, в зависимости от условий, установленных в нормативно-правовых рамках. Независимо от модели и типа партнерских отношений, государственно-частное партнерство охватывает следующие основные принципы, включенные в контракт ГЧП между сторонами. Эти концепции далее описаны в Модуле 3 -> «Концепция ГЧП».
Более того, для того, чтобы воспользоваться стимулированием частного сектора и формирования соотношения цены и качества, проекты ГЧП также должны обладать определенным объемом. Масштабы контракта на ГЧП в значительной степени зависят от потенциала государственных и частных партнеров.
Разнообразие вариантовЗадачи принимающей страны могут заключаться в том, чтобы обеспечить эксплуатацию и содержание уже существующей дороги частным сектором и поэтому правительство может предоставлять частным организациям концессии на сбор платежей с пользователей дорог в рамках финансирования мер по совершенствованию эксплуатации и технического обслуживания дороги. Подобные концессии позволяют сместить финансовую нагрузку по эксплуатации и техническому обслуживанию на пользователей дорог и одновременно повысить эффективность их эксплуатации и обслуживания. Помимо вопросов собственно концессионного соглашения, концессии на эксплуатацию и содержание аналогичны по масштабу и подходам с требуемыми и оговариваемыми условиями типичного соглашения частных сторон на эксплуатацию и содержание. Значительные изменения в законодательстве и политике принимающих стран создают новые возможности для привлечения частных инвесторов в ГЧП с широким объемом работ (по строительству или капитальной модернизации, эксплуатации и содержанию), а также частное финансирование.Правильный выбор варианта ГЧПВ мире созданы многочисленные виды ГЧП для различных сфер применения. Основные категории ГЧП представлены в упрощенном виде на приведенной ниже иллюстрации, на которой степень участия частного сектора повышается слева направо: С повышением уровня участия частного сектора он принимает на себя все более высокую ответственность за такие функции, как проектирование, строительство, эксплуатация и содержание, а также финансирование. В последнем случае с полной приватизацией, частный сектор также вступает во владение инфраструктурой. В следующей таблице представлена матрица обязанностей для основных форм ГЧП согласно общему пониманию на рабочем уровне. Тем не менее, интерпретация определений ГЧП вызывает определенные расхождения (см. вставку).
В таблице используются следующие термины:
Источник: EGIS Ниже предлагается подробное описание принципиальных характеристик каждого типа контрактов. Традиционные методы закупок по схемам «проектирование-тендер-строительство» и «проектирование и строительство» не рассматриваются в рамках стандартных вариантов ГЧП. «Проектирование-тендер-строительство» – это традиционный подход к осуществлению проектов, который использовался на протяжении большей части 20 века для закупки общественных работ. В модели «проектирование-тендер-строительство» разделяется ответственность за проектирование и строительство с предоставлением заказов на них независимой частной инженерной фирме и частному подрядчику. При этом в модели «проектирование-тендер-строительство» процесс реализации разделен на три линейных этапа: 1) проектирование, 2) тендер, а также 3) строительство. К ней также относятся основанные на количестве контракты на содержание. Вознаграждение подрядчика основано на расценках, определенных в контракте на строительство или содержание с определением количества на месте. Проектные работы предварительно определяются консультантом; консультант по надзору, как правило, помогает нанимающему органу контролировать качество и количество выполненных работ. «Проектирование и строительство» – это метод осуществления проекта, сочетающий две, как правило, раздельные услуги в одном контракте. В рамках процедуры закупок по схеме «проектирование и строительство» заказчики заключают один контракт с твердой суммой вознаграждения за архитектурно-инженерные услуги и на строительство. Проектно-строительная организация может быть одной фирмой, консорциумом, совместным предприятием или организацией другого типа, созданной для конкретного проекта. При осуществлении единого контракта на проектирование и строительство проектно-строительная организация принимает на себя ответственность за основную часть проектных работ и все строительные операции, а также риски, связанные с предоставлением этих услуг за фиксированное вознаграждение. При использовании схемы «проектирование и строительство», заказчики, как правило, сохраняют за собой ответственность за финансирование, эксплуатацию и содержание в рамках проекта. При том, что схема «проектирование и строительство» преобладает в закупках частного сектора, она также получает признание среди многих заказчиков из государственного сектора в области транспортной инфраструктуры. Контракты на управление. Контракт на управление – это механизм, в рамках которого частной компании поручается выполнение различных задач, которые обычно осуществляются государством в связи с организацией содержания автомобильных дорог. Как правило, функция частной фирмы заключается в обеспечении текущих требований к содержанию дорог, т.е. найме частных компаний от имени государственного органа для выполнения соответствующих работ. Контракты на управление могут быть направлены (полностью или частично) на управление эксплуатацией. В этом случае частному сектору поручаются следующие типичные задачи: учет движения транспорта, определение нагрузки на ось и предоставление информации о движении, управление транспортными потоками, включая наблюдение, службы экстренной помощи, регулирование движение, сбор платы за проезд (как правило, вознаграждение основано не на объеме собранных средств, а на фиксированной ставке). Контракты, основанные на показателях качества работ (КОНПК) — это производный от предыдущего механизм, при котором основное внимание уделяется не администрированию (осуществлению мероприятий и обеспечению ресурсов для содержания дорог), а определенным эксплуатационным условиям, имеющим значение для пользователей. Это, как правило, предоставляет подрядчикам больше автономии при проектировании и организация работ. Вознаграждение основано на заранее установленной в контракте ежемесячной ставке, связанной с эксплуатационными показателями. В КОНПК заказчик не указывает требования к методике или материалам. Вместо этого он указывает эксплуатационные показатели, которые подрядчик должен обеспечить при техническом обслуживании. Например, подрядчик получает оплату не за количество устраненных выбоин, а за результаты его работы: отсутствие выбоин (или 100% отремонтировано). Несоблюдение эксплуатационных показателей или неспособность своевременно устранить выявленные недостатки негативно сказывается на сумме оплаты работы подрядчика благодаря ряду четко определенных штрафных санкций. В случае соблюдения требований оплата производится регулярно, как правило, равными ежемесячными платежами. КОНПК в дорожном секторе могут быть «чистыми» либо «гибридными». Последний вариант объединяет черты контрактов, основанных на методике и контрактов, основанных на показателях качества работ. Некоторые услуги оплачиваются на основе расценок, тогда как другие связаны с соблюдением эксплуатационных показателей. Примеры основанных на эффективности контрактов на содержание дорог, реализованных в Сербии и Замбии, представлены в Модуле 6 -> «Изучение международного опыта». Концессии на эксплуатацию и техническое обслуживание (концессии на обслуживание): Задачи принимающей страны могут заключаться в том, чтобы обеспечить эксплуатацию и содержание частным сектором уже существующей дороги, и поэтому правительство может предоставлять частным организациям концессии на сбор платежей с пользователей дорог в рамках финансирования мер по совершенствованию эксплуатации и содержания дороги. Подобные концессии позволяют сместить финансовую нагрузку по эксплуатации и содержанию на пользователей дорог и одновременно повысить эффективность их эксплуатации и обслуживания. Помимо вопросов собственно концессионного соглашения, концессии на эксплуатацию и содержание аналогичны по масштабу и подходам с требуемыми и оговариваемыми условиями типичного соглашения частных сторон на эксплуатацию и техническое обслуживание в рамках схемы СЭП (см. ниже). В Базе данных ГЧП в области инфраструктуры данный тип концессий также называется «франшиза», «аренда», «аффермаж» (французский термин) или «концессия». Концессии на эксплуатацию и содержание позволяют государственному сектору в развивающихся странах передавать коммерческий риск частным организациям, а также создавать стимулы для частного сектора, обеспечивающие эффективный сбор поступлений и регулярные работы по содержанию дорог в целях повышения надежности объектов и переноса их восстановительного ремонта на более поздние сроки. СЭП-концессии (концессии на работы): В рамках схемы СЭП ответственность концессионера не ограничена эксплуатацией и содержанием инфраструктуры, но также включает первичное строительство, модернизацию или капитальную реконструкцию дороги. От данной компании, таким образом, требуются масштабные инвестиции и связанная с ними мобилизация частных источников финансирования, а возмещение инвестированных средств происходит за счет сборов с пользователей дорог (как правило, это дорожные сборы). Схема СЭП («Строительство, эксплуатация, передача») подчеркивает ответственность частной организации в ходе строительства и эксплуатации дороги и передачи (трансферта) объектов частной организацией по окончании периода эксплуатации. Требуемые от частного сектора высокие первоначальные капиталовложения и соответствующий длительный срок действия концессии делают распределение рисков между сторонами ключевым элементом успеха при подобных схемах. Было реализовано большое количество вариантов контрактов этого типа, что привело к соответствующему росту числа сокращений для их наименования (ПСФЭ, СВЭП, СПЭ) – см. Глоссарий. В Базе данных ГЧП в области инфраструктуры данный тип ГЧП также называется «гринфилд»-проектом. СЭП-концессии предлагают дальнейшие преимущества, связанные с повышением соотношения цены и качества благодаря эффективности затрат на строительство, а также организации производства и труда, отсутствию государственных бюджетных ограничений и быстрой мобилизации инвестиционных фондов через проектное финансирование без права регресса. Тем не менее, процедуры проведения тендеров и заключения контрактов могут занимать много времени при незначительном предыдущем опыте их проведения в данной стране. В условиях СЭП-концессий, частные участники, как правило, учреждают компанию для реализации проекта и, получив исключительную лицензию от принимающего правительства или нанимающего органа (концессионное соглашение) на строительство, контроль, эксплуатацию и управление в рамках проекта в течение определенного срока (период действия концессии). Частные участники затем возвращают активы созданной для реализации проекта компании принимающему правительству по истечении этого периода. Примеры СЭП-контрактов в Чили, Хорватии, Великобритании и Южной Африке представлены в Модуле 6-> «Изучение международного опыта». Компании, организации, собирающие плату за проезд по дорогам – это государственные, частные либо полугосударственные организации, учрежденные для развития и эксплуатации региональной либо национальной сети. Учреждение государственной компании для взимания сборов с пользователей дорог зачастую является более предпочтительным вариантом для тех правительств, которые стремятся сохранить значительное влияние на оператора. Такая организация может взимать сборы с пользователей дорог в целях собственного развития, и ее возможности по привлечению частного финансирования обеспечиваются значительной поддержкой со стороны правительства или показателями доходности в предыдущие периоды и историей финансовой надежности. Как правило, эти показатели находят отражение в высоком кредитном рейтинге. Строительство объектов инфраструктуры не обязательно является частью первоначального задания. Например, может быть создана компания для эксплуатации существующего объекта дорожной инфраструктуры и строительства новых объектов, при этом поступления будут обеспечены посредством взимания сборов с пользователей существующих объектов или выпуском ценных бумаг под будущие поступления, подкрепленные убедительным опытом получения доходов. Компании, собирающие плату за проезд по дорогам, внесли значительный вклад в развитие сетей автомобильных дорог в Европе (Франция; а также Италия, Испания и М3 в Венгрии), Японии и США. Во Франции и Италии сосуществуют государственные и частные компании. Несмотря на то, что государственные компании, работающие с платными дорогами, не могут рассматриваться в качестве примеров истинного государственно-частного партнерства, они выполняют многие характерные для ГЧП функции: согласно контракту, по итогам конкурсных торгов оператор должен заключить контракты с частными компаниями, по крайней мере, на строительные работы и, возможно, также на эксплуатацию, содержание и сбор платы за проезд. Примеры компаний и органов, созданных во Франции и Индонезии для взимания сборов с пользователей дорог, представлены в Модуле 6 -> «Изучение международного опыта». «Сборник материалов по стратегиям сокращения бедности», Всемирный банк, 2002 г. Приватизация означает передачу общественных услуг или объекта частному сектору, иногда вместе со вспомогательными услугами, для управления ими в соответствии с рыночными законами и в рамках исключительного права, предоставленного актом министерства или парламента (иногда лицензией). В связи с полной передачей права собственности, при которой частная организация принимает на себя все риски и обязанности, связанные с данной деятельностью, эта схема, как правило, не считается вариантом ГЧП. В автодорожном секторе приватизация, как правило, ограничивается случаями компаний, созданных для взимания сборов с пользователей дорог, по примеру Франции (Модуль 6 «Методы» -> «Изучение международного опыта»). «Варианты ГЧП», Федеральная дорожная администрация США «Справочник: Заключение основанных на эффективности контрактов на сохранение и улучшение дорожных активов», Всемирный банк http://www.worldbank.org/transport/roads/resource-guide/index.htm Компоненты выбораМожно предположить, что проекты с более высокой степенью участия частного сектора обеспечивают более высокий рост производительности. Тем не менее, уровень сложности проектов и связанный с ним риск неудачи растет соответственно. Первая значительная трудность для лиц, принимающих решения, таким образом, заключается в определении наиболее оптимального варианта для страны и тех проектов, которые они стремятся реализовать. Основные параметры этого выбора:
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Последнее обновление: Март 2009 |