| Обзор и диагностика > Определение ГЧП |
Что такое ГЧП?
История показывает, что существуют два способа предоставления услуг общественной инфраструктуры: напрямую государственным сектором и содействие предоставлению услуг частным сектором посредством регулирования, налогового субсидирования или заключения контрактов.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) может рассматриваться как способ содействия частному сектору в целях удовлетворения растущего спроса на услуги общественной инфраструктуры.
По своей природе ГЧП в автодорожном секторе объединяет государственный и частный секторы в целях предоставления услуг, необходимых для эффективного функционирования экономики и для экономического и социального развития.
Преимущества эффективных и удовлетворяющих требованиям автодорожных услуг для экономики в целом огромны и имеют общенациональное стратегическое значение.
Как государственный, так и частный сектор играет важную и конкретную роль в рамках партнерских отношений в создании наиболее приемлемого сочетания квалификации и ресурсов для обеспечения максимально возможного качества общественных услуг в дорожном секторе.
Партнерские отношения направлены на создание условий для финансирования частным сектором дорожных инвестиций посредством предоставления частному сектору достаточных объемов для роста производительности при реализации проекта; они также предоставляют возможность государственному и частному сектору наравне пользоваться полученными выгодами.
Общественный характер инфраструктуры
Общественная инфраструктура может быть определена как общественные блага, т.е. объекты, необходимые для функционирования экономики и общества, но значительная часть которых, как традиционно, так и по экономическим причинам, предоставляется государственным сектором. Транспорт считается «экономической» инфраструктурой, необходимой для повседневной экономической деятельности.
Таким образом, имеется коллективная общественная заинтересованность в обеспечении сети, выгодной для экономики в целом. Следовательно, существует необходимость в прямой государственной политике по управлению и распределению ресурсов для развития сети. Этот общественный характер дорожной инфраструктуры может быть представлен следующим образом:
Сетевые преимущества. Автомобильные дороги служат общественным интересам и содействуют экономическому развитию при условии их включенности в последовательную сеть, которая допускает предоставление услуг от пункта отправления до пункта назначения. Таким образом, несмотря на то, что автотранспортные услуги, включая сопутствующие расходы на дорожную инфраструктуру, составляют незначительную часть рыночных товарных цен, издержки, связанные с транспортными перебоями могут значительно превышать прямые транспортные расходы. Аналогичным образом, так как каждое звено сети обеспечивает часть общего транспортного маршрута, может быть достаточным нарушить один элемент, например, закрытие моста, для того, чтобы экономические издержки отразились на всем маршруте. Таким образом, существует значительная общественная заинтересованность в обеспечении согласованности и функционирования сети в целом, которая превалирует над конкретной заинтересованностью в каждом отдельном звене сети.
Сетевые внешние факторы (или «побочные результаты»). Автодорожная инфраструктура может создать большое число преимуществ или издержек для тех, кто не является ни пользователями, ни провайдерами автодорожной инфраструктуры. Например, выгоды промышленности, связанные с более эффективным автотранспортом, которые будут частично переноситься на промышленных рабочих благодаря более высоким уровням занятости и заработной плате, вне зависимости от того, являются ли эти рабочие пользователями дорожной сети. И наоборот, перегруженность создает негативный внешний фактор, так как она приводит к дополнительным издержкам, в конечном итоге, к более высоким ценам на продукцию, что имеет отрицательный эффект на пользователей и не-пользователей дорожной системы. Притом, что любой объект производства имеет внешние факторы, «побочные результаты» дорожной инфраструктуры в целом значительно превышают последствия других видов деятельности.
«Частное финансирование инфраструктурных и иных проектов с долгосрочными капиталовложениями». Тредгоулд, Journal of Applied Finance and Investment, 1996 г.
Общественное благо. Автодорожная инфраструктура, как часть транспортной инфраструктуры, предоставляет услугу, которой коллективно пользуется общество и которая, в целях максимального пользы для общества, должна обеспечивать удобный доступ для всех членов общества. Более того, сложно ограничить доступ для тех, кто, возможно, не желает оплачивать услуги на всей протяженности либо на значительном участке дорожной сети. В действительности, помимо последствий перегрузки, предельные издержки на дополнительного пользователя, как для инфраструктуры, так и для других пользователей является ничтожной и наиболее высокая экономическая выгода, таким образом, достигается при неограниченном доступе. Данная концепция подчеркивает важность процедуры экономического обоснования, предоставление государственной поддержки и определения политики дорожных сборов, соответствующей общественным интересам (Модуль 3).
Объемы инвестиций. Автодорожная инфраструктура, так же, как и значительная часть общественной инфраструктуры, требует очень крупных первоначальных инвестиций в капитальные объекты, которые, как правило, значительно превышают эксплуатационные расходы. Расходы на формирование инфраструктуры, таким образом, являются значительными и ко времени доступности услуг «издержками истекшего периода», т.е. издержками, которые не могут быть восполнены, независимо от соответствия потребления ожидаемому уровню.
Естественная монополия. В тех случаях, когда рынки имеют естественную конкуренцию и могут эффективно обслуживаться несколькими фирмами, простая конкуренция обычно является достаточной. При этом вышеупомянутые характеристики, особенно объемы инвестиций и вышеупомянутые сетевые эффекты, как правило, делают прямую конкуренцию между провайдерами невозможной и неэффективной. Автодорожная инфраструктура может, таким образом, считаться естественно монопольной, а также в этих условиях обычная конкуренция «один на один» не работает. Контракты, заключаемые на конкурентной основе по результатам тендерных торгов, в этих отраслях допускают реализацию этих выгод при отсутствии прямой конкуренции между фирмами. Таким образом, в таких контрактах, конкуренция на рынке заменяется конкуренцией для рынка. При этом монопольное положение требует определенной формы общественного контроля (пункт о регуляторах, Модуль 3).
Стратегическое значение. Автодорожная инфраструктура обеспечивает наиболее широкую доступность населенных пунктов и регионов, необходимую для решения стратегических вопросов продовольственной безопасности и передвижения национальных полицейских и армейских формирований. В развивающихся странах, конкретнее, в тех, где автодорожная инфраструктура не развита должным образом, правительство может рассмотреть целесообразность прямого владения и прямого контроля над национальными активами для обеспечения быстрого и беспрепятственного вмешательства при необходимости.
Коммерциализация инфраструктуры
Общественная инфраструктура стоит дорого. Бесплатный доступ представляет непосредственную и существенную нагрузку для государственного бюджета. Непосредственное предоставление услуг государственным сектором за счет налоговых поступлений определяет по существу предельно возможный уровень обеспечения инфраструктуры. Более того, использование государственных средств для инвестиций в развитие и обслуживание автомобильных дорог является одним из пунктов при рассмотрении годового государственного бюджета, расходы на эти цели могут быть снижены в связи с более срочными потребностями в других областях. Наиболее важные инвестиции в развитие автомобильных дорог могут откладываться в связи с нехваткой средств, а программы по обслуживанию могут подлежать сокращению с гибельными последствиями для физической инфраструктуры.
Финансовая реалистичность государственных бюджетов означает, что экономическая оптимизация не может быть достигнута или даже достижима с использованием традиционной методики закупок. Несмотря на наличие соответствующего опыта во всех странах, подобные финансовые факторы наиболее ярко выражены в развивающемся мире.
Мы можем вспомнить два фундаментальных принципа финансирования дорожной инфраструктуры:
- согласно принципу «налогоплательщик платит» («традиционным» подходом), происходит мобилизация государственных фондов. Этот метод позволяет адекватно реагировать на такие аспекты, как общественное благо и внешние сетевые факторы, так как он обеспечивает участие всех членов сообщества – налогоплательщиков, независимо от того, являются они непосредственными пользователями дорог или нет. Тем не менее, этот метод не может обеспечить оптимальное использование ресурсов, в частности, в ситуации перегруженности; он также не может предоставить форму оплаты, наиболее приемлемую для сообщества, при которой выгоды прямых пользователей превышают внешние сетевые факторы.
- согласно принципу «пользователь платит», пользователи дорог напрямую оплачивают за использование дорожной инфраструктуры, через предоставление «права на проезд» (плата за доступ, определяемая как фиксированная плата за неограниченный доступ к сети и зачастую представленная в виде наклейки на лобовом стекле автомобиля, именуемой «виньетка») или через непосредственное взимание платы за проезд.
Эти методы финансирования развития инфраструктуры, как правило, глубоко коренятся в политических представлениях и традициях. В связи с этим любые изменения в подходе к финансированию могут стать острым политическим вопросом.
Более того, они определяют основополагающую разницу между концессионным и ЧФИ-подходами к ГЧП; концессионный подход основан на принципе «пользователь платит», он допускает прямую мобилизацию фондов для дорожных инвестиций, при этом принцип «налогоплательщик платит» основан на постоянной правительственной поддержке с использованием платежей за эксплуатационную готовность в рамках ЧФИ-подхода.
Коммерциализация инфраструктуры направлена на:
- повышение эффективности государственного сектора для обеспечения максимальной окупаемости затрат государства;
- повышение роли частного сектора в обеспечении и управлении инфраструктурой;
- внедрение дорожного ценообразования как эффективного метода решения растущей проблемы перегруженности посредством прозрачности всех расходов перед пользователем и фактически рационирование использования дорожной инфраструктуры;
- новое определение роли государственного сектора — закупка услуг от имени общества, а не приобретение активов. Государственный сектор, таким образом, получает новую роль посредника и гаранта вместо поставщика услуг.
Государственный сектор может выполнить эту задачу, сосредоточив внимание на требованиях пользователей дорог и внедрение методов управления частного сектора в практику государственных организаций.
Иан Хегги и Пьер Викерс определили четыре дополнительные «базовые конструктивные элемента» реформ, способствующих внедрению коммерческих методов в автодорожном секторе:
- Распределение обязанностей при создании последовательной организационной структуры с четким разделением ответственности различных департаментов и уровней правительства за управление различными частями автодорожной сети. К этим обязанностям относятся обслуживание, эксплуатация, усовершенствование, развитие дорожной сети, управление транспортными потоками, разбор несчастных случаев и жалоб, а также оценка воздействия на окружающую среду.
- Обеспечение чувства сопричастности, которое требует активного участия пользователей дорог в достижении государственной поддержки, выражающейся в необходимом уровне (и большей стабильности) финансирования дорожных инвестиций и обслуживания через механизмы пользовательских платежей и оплаты услуг. Оно требует укрепления систем управления и программирования, которые бы позволили определить объем и характер интервенций в автодорожную сеть, а также необходимый уровень и структуру пользовательских платежей или бюджетных ассигнований для обеспечения первоочередных платежей и качества этих интервенций. Связь пользовательских платежей с положительными результатами интервенций является необходимым шагом для создания чувства сопричастности и поддержки для обеспечения необходимого финансирования. Участие в определении масштабов и характера программы инвестиций может и далее содействовать развитию чувства сопричастности.
- Поддержание устойчивого финансирования. В существующих фискальных условиях сложно сохранить соответствующий уровень бюджетных ассигнований. В ряде стран дорожное финансирование было выделено из консолидированного государственного бюджета, были введены прямые дорожные тарифы, к которым в основном относятся пошлины за регистрацию автомобилей и топливные сборы, а также были обеспечены надлежащий аудит и контроль этих ресурсов (в некоторых случаях посредством создания фонда, директор которого назначается советом).
- Продвижение коммерческих методов управления в плане разделения планирования и управления дорожными работами, а также их реализации. Дорожные администрации традиционно имеют централизованное управление, объединяющее государственные функции (такие как администрирование, управление и планирование) и производственные функции (проектирование, строительство, обслуживание и эксплуатация). В настоящее время они медленно и постепенно двигаются в сторону разделения функций заказчика и исполнителя. Обычно сюда относятся заключение контрактов с частным сектором на деятельность по реализации программ (этот аспект требует повышения компетентности в области заключения контрактов), наем и оплата труда квалифицированного персонала, а также строительство полноценных информационных систем менеджмента.
«Коммерческий менеджмент и финансирование дорог», Хегги и Викерс, 1998 г.
«Международный опыт перестройки дорожного сектора», Талвити А.П. TRB, 1996 г.
Более того, укрепляется функция планирования государственного сектора. Государственный сектор должен разработать эффективную транспортную политику посредством развития стратегии и конкретных мероприятий. Политические меры в разных странах будут варьироваться в зависимости от таких факторов, как достигнутый уровень национального экономического развития, а также географические и природные условия, но при этом они должны обеспечивать доступность, безопасность транспортных услуг для общества. При низкой эффективности транспортного сектора все группы, как правило, платят высокую цену. Рамки национальной транспортной политики должны определять задачи и принципы отраслевой реформы.
Роль государственно-частного партнерства
ГЧП направлено на использование лучших качеств государственного и частного секторов, используя, где это возможно, инновации и деловой опыт частного сектора, при этом сохраняя общее планирование, координацию и нормативный контроль над инфраструктурными сетями за государственным сектором.
Уровни, на которых возможно изменение баланса между государственным и частным секторами в области транспорта – это надзор, исполнение, а также финансирование. Надзор обычно включает участие пользователей в планировании и нормативных аспектах деятельности сектора. Исполнение в основном относится к тому, каким образом организации выполняют свою работу, включая масштабы, в которых государственные учреждения заключают субподряды с частными предприятиями и то, каким образом они это делают. Финансирование означает уровень, на котором частные предприятия обеспечивают полностью или частично финансирование капиталовложений, которые иначе должен был представить государственный сектор.
На одной стороне спектра находятся государственные учреждения, которые выполняют свою работы собственными силами; на другой – частные предприятия, которые полностью берут на себя эту ответственность. Между ними – большое число альтернативных структур ГЧП, предназначенных для распределения рисков и ответственности на уровне управления.
В результате в мире существует различный правовой и экономический опыт множества форм ГЧП, каждая из которых адаптирована к собственной конкретной культуре, правовым и административным рамкам и источникам финансирования. Несмотря на разнообразие применения, могут быть определены некоторые общие характеристики.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой длительные совместные усилия государственного сектора (правительственных органов) и частных предприятий для достижения общей цели (например, выполнения дорожного проекта) при обеспечении собственных индивидуальных интересов. Каждый партнер ГЧП:
- участвует в разработке дорожного проекта;
- предоставляет определенную часть финансовых, управленческих и технических ресурсов необходимых для реализации программ и иногда управляет проектом в соответствии со сравнительным преимуществом каждого из партнеров, а также;
- частично берет на себя риски, связанные с проектом и получает выгоду – предусматриваемую каждым партнером – в соответствии с проектным контрактом.
Любой проект ГЧП имеет следующие требования:
- Смена ролей: ГЧП требует изменения ролей и отношения государственных и частных органов, отхода от традиционного подхода «заказчик-подрядчик», в сторону большего внимания к основным функциям государственных органов – надзору и регулированию, а также принятию на себя частным сектором большей ответственности и рисков при реализации, эксплуатации и мобилизации ресурсов. Эти изменения требуют от партнеров определенной трансформации, так как некоторые функции государственного сектора передаются частному сектору. В рамках партнерства государственный сектор обычно представлен дорожной администрацией, а частный сектор – предприятием (предприятиями) или консорциумом фирм, дорожно-эксплуатационными организациями, консультантами, предпринимателями и (или) финансовыми учреждениями.
- Общая цель: обеспечение для пользователей дорог объектов и услуг, соответствующих четко определенным физическим и эксплуатационным стандартам, с учетом интервенций, начиная от строительства и эксплуатации новой дороги и заканчивая более простым обслуживанием существующей инфраструктуры. Каждый партнер должен предоставить свои ресурсы (денежные средства, имущество, полномочия, репутацию), в той степени, в которой они значимы для данного партнерства.
- Длительные совместные усилия: основа буквы «П» в аббревиатуре ГЧП, которая приводит к созданию альянса государственного и частного секторов за рамками традиционных контрактных отношений, позволяющих использовать лучшие возможности каждого партнера для оптимизации достижения общей цели. Учитывая средне- или долгосрочный характер этой цели, а также вызванную сменой ролей трансформацию, партнерские отношения должны поддерживаться в течение длительного периода времени. Чем больше времени предполагает достижение цели, тем больше связанные с проектом сомнения и тем более критическим и значимым становится буква «П» в аббревиатуре ГЧП.
- Индивидуальные интересы каждого партнера: как правило, это окупаемость капиталовложений частного партнера, а, что касается государственного органа, это – чистая выгода для общества и экономики в целом (благодаря достижению конкретных связанных с транспортом целей, таких как повышение доступности или сокращение транспортных расходов). Эти интересы выражаются через определение рисков. Таким образом, четкое распределение рисков является предварительным условием реализации инициативы ГЧП.
