Бюджетный учет

Фискальная политика является ключевым инструментом в руках правительства, с помощью которого оно может непосредственно оказывать значительное влияние на жизнеспособность проектов ГЧП.

Фискальная политика обеспечивает финансовые гарантии и стимулы как способы государственной поддержки развития проектов ГЧП: предоставление гарантий финансирования в будущем в случае несоответствия транспортной нагрузки прогнозам и (или) стимулирование посредством налоговых льгот.

При традиционном формировании государственного бюджета на основании денежных потоков, не учитываются будущие издержки, вызванные условными обязательствами. Реальные издержки правительства, связанные с условными обязательствами по инфраструктурным проектам могут быть замаскированы, что искажает истинную ситуацию, с которой в итоге придется столкнуться государству.

Внезапная активизация условных обязательств в случае непредвиденных событий может стать слишком большой нагрузкой для государственной финансовой системы, приводя к замедлению развития и даже откату экономических достижений, полученных благодаря инвестициям, ранее привлеченным в страну благодаря условным формам поддержки. Если вероятные обязательства неизвестны и не зафиксированы, их нельзя эффективно контролировать.

В большинстве стран в настоящее время создаются отделы управления рисками (ОУР) при министерствах финансов (МФ) для определения фискального пространства, возможного для будущих обязательств и управления, а также для оценки всех проектов ГЧП, требующих поддержки в целях соответствия требованиям как национальной стратегии ГЧП, а также положений о предоставлении правительственной помощи и внутренних правил. Такие отделы должны тесно сотрудничать с организациями и (или) отделами, планирующими проекты ГЧП и нанимающими органами.

Льюис и Моуди (1997 г.) рекомендуют правительствам применять подход интегрированного управления рисками. Этот подход включает:

«Пересмотр современных методов управления условной ответственностью», Мигуэль Альмейда и Серджио Хонойоза. Вашингтон, май 2001 г.

«Управление условными обязательствами: Система управления рисками для национальных правительств», Кристофер Льюис и Ашока Муди. Государственные риски в частной инфраструктуре. Ирвин, Тимоти и др., Всемирный банк. 1997г.

Следует ли учитывать издержки ГЧП вне бюджета?

В случае государственных займов или облигаций государство выплачивает займы на протяжении всего срока реализации проекта или другого периода времени, следовательно, займы могут учитываться в бюджете с ростом государственной задолженности.

В рамках проекта ГЧП может быть достигнуто соглашение, согласно которому частная сторона или специальная проектная компания принимает на себя связанный с проектом долг и получает компенсацию от правительства и (или) напрямую от пользователей, что обеспечивает амортизацию долга. В таком случае государство производит выплаты не непосредственно изначальному кредитору, а компании-посреднику, т.е. спонсору проекта или концессионеру, который принимает на себя долг. Многие лица, принимающие решения, видят в ГЧП возможность внебюджетного использования средств на инфраструктуру.

При этом если внебюджетные займы не регистрируются в государственной отчетности, то они могут в будущем обернуться для государства такими же обязательствами, как если бы государство взяло этот долг на себя. Это связано с описываемыми в Модуле 3 условными обязательствами. Если проект оказывается полностью неудачным, и при этом долг может вернуться государству, то велика вероятность того, что государству придется столкнуться с ограниченными условными обязательствами. Правила бухгалтерского учета в США и Европе очень строго регламентируют возможность внебюджетного учета займов в рамках ГЧП.

Например, в США Бюджетное управление Конгресса установило следующие шесть пунктов в качестве критериев для признания проектов ГЧП не относящимися к государственному сектору:

В Европе существуют общие нормы и стандарты бухгалтерского учета, которые подробно определяют способ учета расходов и налогов. Основной задачей этих правил является соблюдение странами-членами Маастрихтских критериев.

Маастрихтские критерии установлены в рамках национальных учетных данных и требуют от государств-членов ЕС соблюдения следующих правил применительно к государственному бюджету:

Как правило, государственные инвестиции в инфраструктурные проекты, например, с бюджетным финансированием, подлежат государственному бухгалтерскому учету и, в случае использования займов, они приводят к росту государственного дефицита и задолженности. Тем не менее, инвестиции государственной компании могут считаться внебюджетным при условии, что поступления покрывают минимум 50% расходов.

В 2004 году Евростат (статистическое агентство Европейского Союза) определил, каким образом проекты ГЧП должны учитываться в государственной системе учета. Евростат установил, что активы, контролируемые агентством по ГЧП, могут считаться внебюджетными лишь в том случае, если существуют серьезные подтверждения тому, что партнер несет основную часть рисков, связанного с этим конкретным партнерством. В частности, Евростат рекомендует считать привлеченные в ГЧП активы как негосударственные, если соблюдаются оба следующие требования:

Следовательно, необходимо проводить тщательный анализ распределения строительных и транспортных рисков, для того, чтобы проекты государственно-частного партнерства могли учитываться как внебюджетные.

Суть в том, чтобы показать, что строительные и транспортные риски на 100%, а не частично, лежат на частной стороне. Это особенно сложно в применении к транспортному риску, когда предполагаются государственные субсидии и гарантии на тот случай, если транспортная нагрузка окажется ниже прогнозируемой.

Это означает, что степень соотнесенности риска с той или иной стороной зависит от порога субсидирования. Если этот порог очень низок, т.е., объем движения должен быть значительно ниже (например, 50%) ожидаемого уровня для применимости субсидий – основная часть рисков возложена на частную сторону. Тем не менее, если порог является высоким (например, 80% от прогнозируемого объема), то риск преимущественно несет государственное агентство.

В рамках модели скрытого взимания платы за проезд по дорогам определение бюджетного или внебюджетного учета зависит от применяемой объединяющей схемы, при которой уровень транспортной нагрузки обуславливает размер скрытых сборов, и в любом случае возможна лишь ограниченная передача рисков.

Неопределенность, связанная с делением проектов ГЧП на бюджетные и внебюджетные, особенно ярко проявилось в примере с автомагистралями в Венгрии (Модуль 6 «Методы» – «Изучение международного опыта: Венгрия»). В сентябре 2005 года Евростат постановил, что передача существующих автомагистралей, а также строительных контрактов, должна считаться бюджетной операцией, если государство планирует исключить эти позиции из бюджета. В результате решения Евростата, дефицит бюджета страны в 2005 году вырос на 1,5% ВВП.

Международный валютный фонд (МВФ) выработал иной подход к правилам бухгалтерского учета проектов ГЧП. Предполагая, что большинство проектов ГЧП подразумевают возможность передачи строительных рисков и рисков, связанных с эксплуатационной готовностью, частной стороне, МВФ классифицирует соответствующие займы как внебюджетные.

ГЧП выбирается в целях исключения государственных инвестиций и долга из бюджета; при этом государство по-прежнему несет значительные риски и сталкивается со значительными потенциальными расходами. Для предотвращения неадекватного использования проектов ГЧП необходимы соответствующие учет, мониторинг и отчетность.

Возможность учета этих расходов вне бюджета не должна влиять на решение по проведению тендера на проект по схеме ГЧП.

Современные подходы к учету и отчетности

Не существует общих стандартов учета и отчетности для проектов ГЧП.

Решение Евростата, о котором говорилось выше, могло привести к адаптации ГЧП к условиям внебюджетного учета, однако альтернативный предлагаемый подход указывает, что:

Денежные затраты и риски, связанные с ГЧП, подлежат оценке, количественному определению и раскрытию.

Недавно было отмечено, что применение МСФО в целях учета имеет свои последствия и может привести к изменению решения о бюджетном или внебюджетном учете инвестиций в ГЧП.

Это может привести, по крайней мере, в Великобритании, к скорому переводу всей дорожной инфраструктуры на балансную основу. Было отмечено, что это изменение отступает от перемены критериев для балансового или внебалансового учета со стороны, несущей риск (на данный момент) на сторону, контролирующую активы (предложение).

Это изменение может повлиять на привлекательность ГЧП, так как центральному правительству и местным органам власти придется предоставить бюджетное обеспечение полной стоимости каждого актива ГЧП на момент его использования. Причина заключается в усилении контроля над государственным бюджетом. Это делается в целях более строгого контроля над потребностью государственного сектора в кредитах, что вызывало основную озабоченность Казначейства (Министерства финансов) Великобритании (это всеобщая проблема, но степень ее остроты зависит от конкретной страны).