Развитие сектора

Организационная структура транспортного сектора

На уровне центрального правительства Дорожная администрация является одним из транспортных ведомств, входящих в состав или, предпочтительно, расположенных «на расстоянии вытянутой руки» от Министерства транспорта.

Другими транспортными ведомствами, как правило, являются департаменты по авиации, железным дорогам, морскому транспорту и общественному транспорту. В самом министерстве имеются подразделения, отвечающие за такие направления, как политика и планирование, безопасность движения и научные исследования. Большое значение касательно взаимосвязей с центральными транспортными ведомствами имеют два аспекта: во-первых, транспортное планирование осуществляется в рамках целей политики в широком контексте и распределения ресурсов (или источника доходов), определяемых Правительством или Министерством транспорта; во-вторых, необходима координация действий транспортных ведомств по вопросам планирования, затрагивающим несколько видов транспорта.

Организационная структура сектора автомобильных дорог и автомагистралей

В секторе автомобильных дорог и автомагистралей существуют две общие модели разделения полномочий на различных географических уровнях и между департаментами на каждом уровне. Во-первых, в национальной или региональной администрации полномочия обычно разделяются функционально. Функциональное разделение обычно включает строительство, содержание, планирование и проектирование, техническое содействие, администрирование и финансирование. Могут также создаваться территориальные департаменты (региональные в стране или районные в регионе) для осуществления определенных мероприятий по строительству или содержанию дорог на местном уровне. Современной тенденцией является децентрализация полномочий.

В большинстве ситуаций, широкая межотраслевая координация, разработка политики и распределение ресурсов имеют место или должны иметь место, с политической точки зрения, на самом высоком уровне. По мере того, как это сделано, управление транспортным сектором осуществляется вертикально. Проекты, охватывающие несколько секторов, являются добровольной деятельностью на местном уровне, нежели результатом системы организации сектора. Исходя из такого широкого принципа, который в некоторых странах не соблюдается, существует огромное множество институциональных конфигураций. Формирующаяся тенденция очевидна: децентрализация, расширение участия частного сектора и пользователей дорог и предсказуемые механизмы финансирования.

В некоторых странах с федеральной формой государственного управления федеральное правительство не только финансирует (магистральные) дороги, но также выступает в качестве собственника и отвечает за планирование и управление. Функции такого центрального ведомства стремительно меняются. В компетенцию (Федерального) министерства в качестве представителя Правительства входят: определение целевого предназначения, политика, задачи, механизмы финансирования и надзор за функционированием сектора. Тем не менее, министерство не осуществляет управление дорогами.

Система магистральных дорог передана в ведение штатов или регионов, и, следовательно, фактически существуют два или три собственника дорог: государство (как часть федеральной организации или на унитарной основе), местные администрации, включая муниципалитеты, и частные компании или дорожные кооперативы. В некоторых странах существует промежуточный уровень (избираемых) органов государственного управления (например, округа в США), однако он не получил широкого распространения или утрачивает значимость.

Безусловно, сохраняются национальные или федеральные дороги. Для этих дорог федеральное правительство устанавливает нормы проектирования и процедуру предоставления исключений, а также определяет механизм финансирования (дорожный фонд, общий фонд и др.). Государственные органы отвечают за управление национальной сетью дорог, и в этом им может оказываться помощь на национальном и (или) федеральном уровне.

Существует система надзора. Составной частью надзора и условием получения финансирования из федерального бюджета может быть поддержание дорог в определенном состоянии и обновление банка данных о дорогах, включая проведение исследований состояния дорог (это является обязательным для выделения денежных средств). К числу других условий предоставления финансирования, могут, например, относиться мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения.

Владение и управление автомобильными дорогами

Правительство, главным образом, является собственником национальных дорог. Владение и управление частными дорогами (которые иногда называются «дорогами населенных пунктов») все в большей степени осуществляют бенефициарии. Собственники основных дорог учреждают дорожные органы или администрации со схожим названием. В Методическом руководстве мы используем термин «Администрация по автомагистралям» для обозначения государственного ведомства, отвечающего за управление системой автомагистралей в соответствии с полномочиями, делегированными соответствующим Министерством. Администрация по автомагистралям, которая составляет долгосрочные и краткосрочные планы для сетей дорог, находящихся во владении собственников, обеспечивает последовательность всех и каждого отдельного плана и управление ими.

В аппарате Правительства функции по управлению дорогами могут быть еще более децентрализованы (и это является тенденцией) до уровня региональных департаментов при национальном дорожном органе. Местные органы управления также имеют собственные дорожные органы, которые могут быть департаментами в составе более крупной организации по государственным проектам, или они заключают контракты на выполнение этих функций с местной, региональной или окружной администрацией по автомагистралям или же с частной компанией. В крупных мегаполисах могут создаваться агентства межведомственной подчиненности по координации и планированию по нескольким видам транспорта. Отмечается усиление конкуренции за право оказания услуг. Частные компании проектируют, строят и обеспечивают содержание дорог. Конкуренция позволят решать проблему региональных различий в геологической и географической структуре и т.д. и делает более прозрачным распределение ресурсов между регионами. Ввиду различных причин многие окружные и местные органы государственного управления имеют собственный штат работников для выполнения работ по эксплуатации и ремонту дорог. Тем не менее, отмечается тенденция передачи этих услуг частным компаниям.

Тенденции развития дорожных органов

Стремительные изменения происходят по двум направлениям: финансирование и функции дорожного органа. Что касается финансирования, принцип возмещения затрат получает все большее признание. Региональные различия, прошлые стратегии или будущие цели и, что более важно, если тарифы на топливо выступают в качестве механизма взимания платы с пользователей, требуют, чтобы комитет в составе представителей собственников и пользователей осуществлял распределение средств между сетями дорог. Такой комитет часто называется «Дорожной коллегией и (или) Коллегией дорожного фонда».

Дорожный орган должен также иметь четкую методику распределения бюджета между своими региональными департаментами. В некоторых странах нет Дорожной коллегии, но ее функции выполняет Министерство транспорта (или несколько министерств). Министерство определяет бюджет для Администрации по автомагистралям и может выделять или не выделять бюджетные средства для дорог, находящихся в ведении местных органов управления или частных собственников.

Администрация по автомагистралям выступает в качестве агента собственника дороги и осуществляет управление дорожной сетью. Администрация должна обладать навыками взаимодействия с огромным количеством лиц, интересы которых затрагивает сеть автомобильных дорог, с тем, чтобы трансформировать широкие цели дорожного сектора в план развития дорожной сети, а также для того чтобы иметь технические возможности для осуществления такого плана.

Для того чтобы надлежащим образом выполнять эти задачи, Администрация по автомагистралям должна осуществлять деятельность по многим направлениям, включая отслеживание и использование прошлых наработок, сбор информации для понимания сегодняшних тенденций, прогнозирование будущей динамики, планирование и координация действий с другими заинтересованными сторонами, финансирование научных исследований или апробации новых технологий, надзор за ходом реализации планов.

Функциональная классификация

Функциональная и административная классификация дорог имеет фундаментальное значение для управления дорогами как в городах, так и на междугородних маршрутах. Функциональная классификация имеет различные формы применения, включая закрепление юрисдикции, системное планирование, распределение средств, оценка необходимости отвода земель под строительство дорог, управление доступом, нормы проектирования и сбор данных, которые относятся к числу важных направлений деятельности Администрации по автомагистралям.

В соответствии с функциональным предназначением, выделяются четыре уровня дорожных сетей: национальные (первичные или магистральные) сети, региональные сети (также известные как вторичные, ведомственные или окружные сети), сети в сельских районах (включая дороги населенных пунктов, проселочные и временные дороги) и городские сети (которые, в свою очередь, также имеют функциональную классификацию). Для того чтобы отраслевое ведомство могло устанавливать ответственность за состояние дорожных сетей, для каждого уровня сети должна быть определена четкая структура управления и правовая форма собственности.

Функциональная классификация должна основываться на данных о населении, центрах занятости и транспортных потоках, исходя из которых можно определить соответствующую иерархию транспортных маршрутов. Плотность дорожной сети по функциональному классу также является важным фактором и должна соответствовать уровню доходов и хозяйственной деятельности в регионе; сельский район с низким уровнем доходов не в состоянии поддерживать плотную сеть дорог высокого или даже низкого класса. По мере определения системы функциональной классификации для дорожной сети, административные полномочия могут быть закреплены за национальными или местными администрациями, в зависимости от обстоятельств. С дополнительными рекомендациями по функциональной классификации можно ознакомиться в докладе:

Всемирный банк, сектор транспорта: «База знаний об институциональных и управленческих структурах в автодорожной сфере»
http://www.worldbank.org/transport/roads/inst&sm.htm