| Политика и планирование > Отраслевое планирование и стратегия > Развитие сектора |
Стратегия содержания дорог
Общая цель и параметры стратегии содержания дорог
Оценка проекта обычно проводится исходя из допущения, что будет обеспечено должное содержание новых объектов инфраструктуры, и, фактически, расчетные годовые затраты всегда построены на таком допущении, вне зависимости от того, будет ли это иметь место на практике. Таким образом, внимание, как правило, уделяется институциональным механизмам финансирования работ по содержанию. Тем не менее, без адекватного и стабильного притока денежных средств, стратегии содержания дорог не будут устойчивыми.
Во многих странах расходы на содержание дорог существенно ниже уровня, необходимого для поддержания дорожной сети в стабильном состоянии в течение длительного времени. Результатом недостатка средств на содержание дорог становится износ дорожных сетей и увеличение транспортных издержек (в плане времени в пути и издержек на эксплуатацию транспортных средств). Долгосрочным последствием становится ослабление конкуренции коммерческих и сельскохозяйственных предприятий на международном и региональном рынках и, соответственно, замедление экономического роста в целом.
Данная проблема не характерна исключительно для государств с переходной экономикой и развивающихся стран. Многие из наиболее обеспеченных стран мира также не обеспечивают надлежащее финансирования расходов на содержание дорог. Результаты опроса, проведенного в 1996 году Институтом гражданских инженеров в Великобритании, показали, что объем недофинансирования работ по содержанию местных дорог (96% от общей дорожной сети) составлял 1,4 миллиарда долларов в год, а объем недофинансирования работ по строительству и модернизации дорог - 2,3 миллиона долларов. Недавние исследования, проведенные в США, показали, что дефицит финансирования составляет порядка 1,5 триллиона долларов, т.е. данный объем финансовых средств необходим для приведения национальной сети автомагистралей в надлежащее состояние.
«Повышение бензиновых налогов не поможет отремонтировать наши мосты», А.Т. Мор, фонд «Reason».
Нехватка средств на содержание дорог не влечет незамедлительных катастрофичных последствий и поэтому политическое давление или мотивация для финансирования этих работ являются незначительными. Также, работы по содержанию можно всегда отложить в надежде на улучшение финансовой ситуации.
В зависимости от выбранной схемы управления дорогами, Администрация по автомагистралям может использовать различные методы для увеличения объема выделяемых средств на содержание дорожной сети. Можно привести два примера:
Улучшение баланса между содержанием дорог и инвестициями в новые объекты инфраструктуры
Недофинансирование работ по содержанию дорог может иметь место потому, что некоторые страны продолжают расходовать слишком много средств на инвестиции в новые объекты инфраструктуры, и, как результат, ограниченные ресурсы используются ненадлежащим образом. Доноры уже осознали эту ошибку, и больше не намерены финансировать программы по восстановлению дорог до тех пор, пока правительства не начнут осуществлять устойчивую политику по содержанию дорог.
Обоснованием для дорожных фондов, как правило, являются несколько базовых принципов:
- Формирование единого уровня финансирования на цели развития дорог и, в особенности, работ по содержанию дорог с тем, чтобы обеспечить возможность заключать многолетние контакты с целью оказания важнейших услуг по управлению объектами ответственными организациями на различных уровнях государственного управления;
- Создание объективного механизма оплаты за дорожные услуги и распределения средств между различными уровнями или организациями, отвечающими за развитие и содержание дорожных объектов. Речь может идти о различных уровнях государственного управления, различных организациях на одном и том же уровне управления или различных группах пользователей; а также
- Формирование эффективного и экономичного процесса реализации с достаточными проверками подотчетности с тем, чтобы обеспечить целевое поступление финансирования и фактическое выполнение работ, предусмотренных в контрактах.
Политика взимания платы с пользователей дорог
Недофинансирование работ по содержанию дорог также имеет место потому, что пользователи дорог не достаточно платят за использование дорожной сети. Они оплачивают стандартные импортные пошлины, акцизы и налоги с продаж, но в той же степени, как и все другие граждане, также и на все иные товары, обращаемые в экономике. Поскольку личные автомобили являются предметом роскоши для стран с низким и средним уровнем доходов, более высокий уровень общего налогообложения, по крайней мере, на автомобили в личной собственности и пользовании, был бы обоснованным по соображениям справедливости.
Пока же сборы с пользователей дорог в форме сборов за водительские права, специальной надбавки к цене топлива (топливный сбор) и сборов за международный транзит в редких случаях покрывают более 50% расходов на содержание дорог, а в некоторых странах - лишь 25%.
До 1990-х годов, большинство реформ были направлены на усиление системы управления дорогами, совершенствование политики взимания платы с пользователей и увеличение ассигнований на содержание дорог. При этом, однако, этим реформам не хватало комплексного видения при акценте на технические, нежели институциональные решения.
Страны-доноры обычно просят правительства резервировать часть общих налоговых поступлений (как правило, определенный процент от совокупных поступлений от налога на топливо), размещать денежные средства в дорожном фонде и использовать их на финансирование работ по содержанию основной дорожной сети. Тем не менее, помимо указания на экономические издержки, связанные с откладыванием финансирования содержания дорог и предложений о перераспределении средств от строительных работ на работы по содержанию дорог, рекомендации по поводу возможных источников дополнительных доходов и обеспечения надлежащего функционирования дорожного фонда незначительны.
В этой связи две региональные программы предполагали усиление акцента на реформу дорожного сектора. Первой и наиболее успешной стала инициатива по содержанию дорог (RMI), которая в апреле 1997 года была переименована в Программу по управлению дорогами. Экономическая комиссия ООН и Всемирный банк инициировали данную программу в конце 1980-х годов в качестве одного из пяти компонентов Программы по транспортной политике в странах Африки к югу от Сахары. Второй региональной программой стала PROVIAL, учрежденная в 1992 году по инициативе Института экономического развития Всемирного банка (сейчас Институт Всемирного банка) в целях решений вопросов управления содержанием дорожной сети в странах Латинской Америки.
Дополнительную информацию об этих программах можно получить в работе:
