Незапрашиваемые предложения

Зачастую частные фирмы могут и стремятся проявлять инициативу. Они определяют проекты с хорошим потенциалом экономической и финансовой эффективности и проводят собственные исследования и обоснования инвестиций. На основании результатов этих исследований они направляют в правительство неофициальное предложение правительству об инициировании процесса. Впоследствии правительство приглашает различные стороны к подаче заявок на конкурсной основе, что предоставляет определенные преимущества фирме, идентифицировавшей данный проект.

Опыт показывает, что предварительные исследования, проведенные незапрашиваемыми претендентами до подписания контракта, практически всегда имеют недостатки в двух областях:

• Неполная техническая база и неточный расчет стоимости проекта;
• Недостаточное раскрытие связанных с проектом рисков, результаты материализации которых в конечном итоге могут лечь на правительство.

Государственные чиновники также должны тщательно оценивать влияние проекта на отраслевую политику и общую эффективность дорожной системы. Даже когда выбор фирмы осуществляется на основании тендера с некоторым предпочтением «первоначальной» фирмы, правительства сталкиваются с риском того, что выбранная заявка может привести к сдерживанию конкуренции и в конечном итоге снизить возможности роста эффективности и экономической отдачи.

Основными стимулами для выбора правительством формата прямых переговоров, как правило, являются следующие, достаточно неубедительные причины:

• Хорошие отношения с фирмой и опасения предоставить выполнение работ другой, менее квалифицированной компании в случае тендера; при этом в дорожной отрасли, как правило, работает много респектабельных и надежных компаний.
• Время и расходы, связанные с тендерами: опыт показывает, что зачастую такие проекты на ранних этапах идут быстрее, но оказываются «сложными», и в итоге занимают больше времени.
• Нехватка финансовых ресурсов для предварительных исследований, необходимых для начала процесса торгов. Многие правительства создают оборотные фонды для подготовки проектов, и финансирование, как правило, доступно со стороны многосторонних и (или) двусторонних организаций для проектов, соответствующих принципам прозрачного и конкурентного тендерного процесса.

В целом незапрашиваемые предложения не поощряются в большинстве стран; они отвлекают специалистов от приоритетных проектов, а также явно способствуют коррупции.

Ниже приводится подробное описание современного подхода, а также рассуждения о возможности принятия незапрашиваемых предложений.

Почему появляются незапрашиваемые предложения?

Частные компании видят существенные финансовые выгоды в уверенности победы своей заявки, что компенсирует их расходы на ее подготовку, которые могут быть весьма существенными. Это одна из основных причин существования незапрашиваемых предложений, в особенности в отношении уже идентифицированных государственных проектов.

Частные компании также часто имеют новаторские идеи решения известных проблем, для которых, кажется, не существует надежных технических или финансовых решений, и (или) для решения которых компания обладает определенными техническими возможностями.

Наиболее часто это происходит в подземных проектах. В этой области произошел значительный прогресс, как в части использования огромных тоннелепроходческих машин, так и в поиске оригинальных конструктивных решений. Тоннели, возможно, подходят, например, для решения проблем перегруженности городов или пересечения горных цепей.

Проблемы с незапрашиваемыми предложениями

Когда государственные органы получают нежелательные предложения, они сталкиваются с рядом сложных проблем, в частности:

• Административные проблемы: необходимо затратить драгоценное время и человеческие ресурсы на установление надежности предложения. Персонал должен отложить работу по приоритетным проектам ГЧП. Необходимо также исключить любую возможность коррупции среди сотрудников, что также может затянуть процесс.
• Нормативные проблемы: с юридической точки зрения, законы, регулирующие конкуренцию, вообще запрещают государственным органам присуждение работ без проведения конкурсных торгов. В странах ЕС действуют очень строгие Европейские правила конкуренции, и Европейская комиссия тщательно следит за их применением. Какова в таких случаях должна быть процедура, позволяющая не упустить выгоду от идеи, способной принести значительные улучшения условий дорожного движения, и в то же время обеспечить соблюдение этих правил?
• С технической точки зрения государственные органы должны рассмотреть следующие основные вопросы:
• Необходимо убедиться, что проблема, решение которой предлагается, является реальной проблемой, и что предлагаемое решение соответствует проводимой политике. Зачастую встречается проблема сохранения равноценного выбора между различными видами транспорта (легковых автомобилей с одной стороны и общественного транспорта с другой);
• Необходимо получить экспертное заключение о реалистичности решения. Предлагаемые решения зачастую являются технически сложными («передовые технологии») и только узкие специалисты способны оценить их реализуемость. Специалисты должны особо убедиться в том, что решение удовлетворяет всем условиям безопасности (крайне строгим для подземных проектов (пожары) или в основных переходах (столкновение судов, сильный ветер, пр.);
• Необходимо убедиться, что новая дорога хорошо вписывается в структуру уже существующих дорог.
• Наконец, необходимо организовать общественные дебаты и встречи, чтобы избежать противодействия проекту на более поздних этапах, в результате которого он может быть отклонен после того, как были произведены значительные расходы.

Новый взгляд на незапрашиваемые предложения

Когда первый вариант «Сборника» готовили в 2001 году, подходы и опыт того времени говорили, что, хотя незапрашиваемые предложения могут быть проблемными, они все же возможны в процессе ГЧП. В определенной степени эта позиция сохраняется, другими словами, для незапрашиваемых предложений есть место.

Однако опыт показывает, что незапрашиваемые предложения и проекты, как правило, вызывают трудности, реальные или мнимые, так как они связаны с отсутствием конкуренции и прозрачности. Оба эти фактора ведут к определенной коррумпированности. Коррупционная практика, как правило, приводит к более высокой стоимости решений для правительства и зачастую более медленной, а не быстрой, реализации.

Незапрашиваемые предложения редко бывают успешными в плане достижения цели в целом, или достижения цели без финансовых или политических проблем для правительства. Как правило, работа правительства по подготовке проекта и изучению незапрашиваемого проекта была недостаточной, в результате чего начинается работа над проектами, после чего выявляются слабые места в финансировании и правительство вынуждено нести значительные скрытые расходы.

Учитывая ограниченные возможности правительства по работе над более чем несколькими проектами в определенный момент времени, незапрашиваемые проекты также отвлекают на себя непропорционально большое количество государственных человеческих ресурсов, которые должны быть сосредоточены на государственных и (или) проектах ГЧП.

Поэтому действующая практика такова: подлинным и инновационным незапрашиваемым предложениям есть место, но в качестве исключительного случая, и частный сектор должен предоставить убедительное обоснование незапрашиваемого предложенияна раннем этапе, до того как правительство будет вовлечено в поддержку финансово слабых проектов и проектов, требующих значительных государственных кадровых ресурсов, более продолжительных сроков реализации из-за указанных трудностей.

Монорельсовая дорога в Джакарте является одним из примеров «трудных» незапрашиваемых проектов. Он реализовывался как незапрашиваемый проект, вскоре столкнулся со значительными финансовыми трудностями, и в конечном итоге для продолжения потребовались гарантии правительства (и, следовательно, вероятность последующего субсидирования), которые не были предусмотрены в государственном бюджете и не могли быть обоснованы никаким образом, кроме как экономическим и (или) политическим «кризисом» в связи с проектом.

С другой стороны, проект кольцевой дороги I-495 в штате Вирджиния, США, была незапрашиваемым проектом, обеспечившим необходимые инвестиции и инновации. Однако Департамент транспорта штата Вирджиния знаком с правилами ГЧП и разработал руководящие принципы эффективности как для обычных, так и незапрашиваемых проектов ГЧП.

Акт «О государственно-частном партнерстве в области транспорта», 1995 г.. Содружество Вирджинии.

Столичная кольцевая дорога (I-495) является частью системы межштатных дорог США, оживленным коридором столичного округа и, возможно, второй наиболее загруженной дорогой в США. Эта автодорога достигла предела пропускной способности и нуждалась в серьезной реконструкции. Недавно штат Вирджиния заключил партнерское соглашение с компанией Fluor-Transurban, Inc. по незапрашиваемому предложению по увеличению пропускной способности, в том числе посредством создания новых полос для транспорта с высоким количеством пассажиров (HOT). В рамках этого соглашения о партнерстве штат Вирджиния сохраняет за собой право собственности на 14 миль новых полос, в то время как Fluor-Transurban будет выполнять проектные и строительные работы, а также обслуживание, эксплуатацию и финансирование по проекту в течение 75-летнего концессионного периода.

«Столичная кольцевая дороги и государственно-частное партнерство», документ подготовлен для Национального совета по государственно-частному партнерству; авторы: Мэттью Т. Браун, Тимоти П.Кроунин, Сорабх Лалл, Джозеф Р. Латай, Маргарет Саккс, декабрь 2007 г.

В соответствии с различными критериями в настоящем докладе указывается, что реализация этого незапрашиваемого предложения была успешной.

Этот проект обеспечит наличие 14 миль свободных полос для автобусов и автомобилей с пассажирами в пределах кольцевой автодороги. Две новых полосы HOT будут добавлены в каждом направлении кольцевой автодороги I-495.

Транспортные средства, перевозящие трех и более человек, мотоциклы, автобусы и автомобили аварийных служб будут использовать HOT-полосы бесплатно. Транспортные средства, перевозящие одного или двух человек, могут либо двигаться по общей полосе бесплатно или платить за проезд по полосе HOT.

Этот проект стал возможным благодаря государственно-частному партнерству между Департамент транспорта штата Вирджиния и Fluor-Transurban.

Более подробная информация о проекте и строительстве доступна на веб-сайте VirginiaHOTLanes.com

Во вставке ниже приводится ряд ключевых условий.

Система работы с незапрашиваемыми предложениями

В случае приема незапрашиваемых предложений правительства наиболее часто используют следующие системы:

• Система бонусов: Бонусные баллы (как правило, не более 10%) присуждаются в тендере первоначальному предложению. Используется в Чили, Корее и Индонезии.
• Швейцарская модель: третья сторона может предоставить предложение в течение установленного периода, но первоначальный соискатель имеет право предоставить заявку в противовес любому выгодному предложению. Используется, например, на Филиппинах и в Тайване.
• Система лучшей и окончательной оферты: модификация или сочетание первых двух систем, где ключевым элементом является проведение торгов в несколько раундов. Используется в ЮАР, Аргентине и Коста-Рике.

Эти системы хорошо описаны в указанном ниже отчете ВБ и PPIAF, в котором также приведены их примеры.

Следует отметить, что в случае предоставления чрезмерного бонуса или преимущества исходному предложению (например, 20% можно считать чрезмерным) эффект конкуренции притупляется или даже пропадает.

Во всех случаях проекты должны оцениваться на конкурентной основе.

Принципы и связанный с ними выбор

Если правительство принимает решение о возможности использования незапрашиваемых предложений в рамках ГЧП, оно должно ответить на ряд вопросов о следующих аспектах:

• Общая позиция о неприятии незапрашиваемых предложений за исключением особых случаев;
• Используемая система;
• Возмещение затрат на разработку проекта;
• Определение временных ограничений;
• Адекватные стимулы;
• Межведомственные координационные процедуры;
• Эффективное отраслевое планирование.

Резюме

Предлагаемый правительством подход к незапрашиваемым предложениям должен быть описан в национальных или местных рамочных правилах ГЧП.

Все незапрашиваемые предложения следует, как минимум, подвергать тщательному прозрачному и конкурентному сравнению, допускающему шансы на победу для всех претендентов.

Все указанные основные системы являются доказано эффективными, но они эффективны лишь в той степени, в которой эффективна система ГЧП данной страны.

В целом современный подход заключается в том, что полный отказ от незапрашиваемых предложений не является ни желательным, ни возможным. Однако они имеют весьма существенные недостатки. Таким образом, правила в отношении незапрашиваемых предложений должны быть ясными, они не должны поощрять такие предложения в целом и допускать лишь те немногие, которые имеют реальный потенциал. Правительство должно подвергнуть их жесткому и эффективному анализу.

«Незапрашиваемые предложения в области инфраструктуры: внедрение конкуренции и прозрачности в ряде стран», Ходжес и Деллача, рабочий документ отчет № 1, ВБ/PPIAF, 2007 г.