Вопросы тендера

Определение объема работ

В частности, для концессионных договоров СЭП первым вопросом является определение того, кто на каждом этапе будет отвечать за проектирование дорог: орган государственной власти, оператор или оба. В зависимости от стадии проекта последствия ответа на этот вопрос имеют исключительно большое значение для распределения рисков и ответственности между партнерами по проекту.

Наиболее частым случаем государственно-частного партнерства в целях строительства новой дороги является автомагистраль с реальными или скрытыми сборами за проезд. Поскольку объем инвестиций значителен, рентабельность инвестиций требует длительного времени, а риски очень велики. Необходимо уделять большое внимание привлечению грамотных экспертов для проведения технико-экономического обоснования, а затем частного партнера, который должен быть технически и финансово компетентен и осведомлен об управлении рисками.

Следует также учитывать, что одним из основных преимуществ ГЧП является возможность получения максимальной прибыли в зависимости от способности концессионера к инновациям, а также его знаний, полученных из практического опыта реализации проекта. В этой связи необходимо предоставить концессионеру достаточно свободы для точного определения проекта на стадии проектирования и тендера. Опыт показал, что предоставление концессионеру свободы инициативы в рамках ключевых целей, поставленных правительством, может привести к значительному сокращению расходов по проекту.

Прочие соображения

Необходимость привлечения общественности на стадии разработки проекта часто приводит к увеличению периода, необходимого для исследований и определения структуры. Передача этих консультаций под ответственность частного оператора будет означать значительное увеличение промежутка между заключением контракта и началом работы (10 лет или больше!) и значительное отягощение предварительных строительно-монтажных рисков. Это должно служить стимулом для государственных органов к проведению своих исследований с достаточной детализацией, прежде чем приглашать соискателей к участию в тендере.

В поддержку этого есть и другие аргументы. Решения органов государственной власти о проведении операций в формате ГЧП может быть принято только на основе серьезных экономических и финансовых исследований. Такие исследования предполагают получение достаточно точной оценки финансовых, социальных и экологических затрат на приобретение земли.

Таким образом, очевидно, что вопрос уровня точности, которого следует требовать от предварительных исследований, является очень сложным. Этот вопрос является одной из основных проблем в концессионных проектах, приводящих к многочисленным спорам на международном уровне, о которых подрядчикам известно. Необходимо найти баланс между решением, в рамках которого органы государственной власти просто определяют точки отправления и назначения, в результате чего оператору приходится выполнять все исследования и консультации с общественностью, и вариантом, когда, напротив, органы государственной власти должны точно определять все характеристики проекта.

В любом случае – кроме возникновения конкретных проблем (археология, опасные материалы, глубокие шахты и т.д.) – все технические риски должны ложиться на частного оператора, за исключением форс-мажорных обстоятельств, т.к. в противном случае, органы государственной власти серьезно рискуют стать свидетелем того, как концессия погрязнет в постоянных процедурах урегулирования разногласий. По этой причине в правилах тендера и договоре должно быть указано, что во всех случаях, и даже если государственные органы далеко продвинулись в определении структуры, именно оператор должен выполнять все необходимые дополнительные исследования для выявления и измерения степени стандартных строительных рисков, стандартов и необходимых мероприятий, а описание предоставляется администрацией лишь в информационных целях.

Правильный баланс в обмене исследованиями дорожным органом и оператором будет во многом зависеть от характеристик деятельности и местных, технических, политических и социологических условий. В междугородних районах, где нет особых трудностей, рекомендуемым подходом является определение к концу предварительных исследований пусть не точного распределения, но, по крайней мере, направления, в котором будет выстраиваться реализация, и установление отсутствия сопротивления со стороны общественности и экологов. Затем концессионер должен будет провести необходимые исследования, чтобы точно определить оптимальное соотношение в рамках этого коридора, а также характеристики проекта. Однако близость к окончательному согласованию обеспечит полное обоснование.

Ширина этого коридора может варьироваться в зависимости от плотности ограничений и чувствительности окружающей среды в каждой зоне. Чтобы дать максимальную возможность выбора концессионеру, возможно даже предоставление ему выбора между несколькими коридорами, при условии, что все они являются приемлемыми для государства и если национальное законодательство допускает такое решение (что предполагает, в частности, возможность объявления ряда альтернатив одновременно соответствующими государственным интересам).

В городских зонах следует различать два варианта

Если единственным решением является поверхностный план, то с планом необходимо будет определяться на самом раннем этапе исследования по причине множества проблем, которые будут рассматриваться. В любом случае подробное рассмотрение последних необходимо выполнить до начала операции (переселение, перенос коммунальных объектов, восстановление дорог, решение вопросов сети общественного транспорта, меры снижения шума, снижение эффекта изоляции, вписывание в пейзаж, условия для выполнения работ, и т.д.). Коридор, таким образом, сводится исключительно к плану трассы.

В случае подземного решения большинство этих трудностей исчезает и можно предоставить больше свободы в отношении плана трассы и даже общего дизайна структуры.

То же самое касается крупных мостов и подземных переходов междугородных зон. Важно оставить оператору как можно больше свободы в части разработки плана и технических решений. Такие структуры на самом деле всегда представляют собой особые случаи, которые требуют индивидуального анализа со стороны государственных органов и их экспертов.

Наконец, следует подчеркнуть, что уровень подготовки исследований зависит от желания правительства, характеристик проекта и выбранной процедуры проведения торгов.

В любом случае, оператор должен быть полностью информирован конкурсными документами об ограничениях и административных процедурах, которым надлежит следовать для проведения исследований, переданных под его ответственность. Победитель торгов также должен пользоваться поддержкой органов государственной власти, в частности для проведения кампаний по информированию общественности и консультаций.

Определение ожидаемых результатов

Выбор определений

Контракты ГЧП включают три схематических типа требований, соответствующих различным этапам проекта:

• требования к качеству на этапах строительства, реконструкции и восстановления;
• требования к эффективности на этапах обслуживания и эксплуатации;
• требования, которые касаются возврата фонда концессионерами государству по истечении концессионного договора.

Эти требования не являются независимыми – должна соблюдаться преемственность и последовательность между требованиями к качеству работ и требованиями к эффективности (например, уровень ровности, требуемый во время строительства или восстановления, должен, по меньшей мере, равняться тому, который требуется от дорожного покрытия в период эксплуатации).

Следует также подчеркнуть, что, насколько это возможно, следует уделять приоритетное внимание в части исходного качества и эффективности требованиям к результатам по сравнению с требованиями в отношении средств и методов исполнения. С этими оговорками, мы будем рассматривать лишь требования двух последних категорий, которые являются специфическими для проектов ГЧП.

Формат контракта должен стимулировать оператора к эффективной работе

Тот факт, что эффективная работа – в интересах оператора, является мощным стимулом к соблюдению требований к качеству (на этапе строительства) и требований к обслуживанию и стадии эксплуатации. Контракты, которые следуют этой цели, могут привести к значительной экономии в части надзора. Их формулировки могут быть краткими: нет необходимости вдаваться в подробности в части требований, которые окажутся очень дорогостоящими при несоблюдении их оператором. Важно, следовать этому принципу уже на этапе разработки ГЧП.

Виды контрактов, поощряющих эффективную работу

Очень важно при организации проекта и контракта убедиться, что оператор имеет реальный интерес к повышению качества и эффективности работы.

Следующие примеры иллюстрируют этот принцип:

• Когда государственные органы желают поручить строительство, восстановление и обслуживание дорог частному сектору, им настоятельно рекомендуется включить их в один контракт и передать одному подрядчику. Таким образом, любой дефект в качестве работ будет иметь последствия в виде дополнительных расходов для оператора, что является мощным стимулом для надлежащего выполнения им работ.
• При достаточно длительных контрактах на обслуживание (например, 5 лет) изначально невидимые дефекты так или иначе проявятся. Конечно, при рассмотрении оптимального срока следует также принять во внимание другие элементы: преимущество экспериментирования с более короткими контрактами в ходе начального этапа ГЧП; предупреждение связывания себя на слишком долгий срок с одним и тем же оператором и т.д.
• Качество услуг в зонах отдыха и технического обслуживания является одним из параметров привлекательности автомагистралей. Для платных автомагистралей, желательно, чтобы концессионеры пунктов обслуживания (заправочных станций, магазинов, ресторанов, гостиниц и пр.) являлись субподрядчиками нанимающей стороны, которая бы, таким образом, имела прямую заинтересованность в высоком качестве предоставляемых услуг и была в состоянии регулировать и управлять им напрямую.
• Предоставление выбора способа оплаты (наличные, кредитные карты, электронные средства и т. д.) хорошо воспринимается пользователями. Оператор будет стремиться к большему разнообразию и развитию новых способов, если он сам занимается взиманием сборов. Такого не будет в случае, если собранные суммы возвращаются нанимающей стороне. В первом случае оператор будет сам активно бороться с мошенничеством на пункте сбора, что является постоянным источником беспокойства для управляющих пунктов, так как в этой области воображение водителей безгранично!
• Возможность продления контракта при выполнении условий эффективности также является стимулом для частного сектора в надлежащем выполнении работ и предоставлении услуг.