| Обзор и диагностика > Стратегия ГЧП |
Основные шаги в рамках национальной программы ГЧП
Запуск национальной программы ГЧП является крупной политической инициативой, независимо от того, идет ли речь об одном отдельном проекте или о портфеле потенциальных проектов ГЧП.
Основные шаги, указанные в этом разделе, основаны на инициативах, реализованных в Европе (Великобритании, Нидерландах, Ирландии, Италии ), а также в Японии, Южно-Африканской Республике, Индонезии, Индии, и других случаях из практики, рассматриваемых в данном «Сборнике». Эти страны применяют стратегический и структурированный подход к внедрению ГЧП в качестве новой и значительной политической инициативы и являются примером в этом отношении.
Подход, применяемый в этих странах, отличает их стремление принять ГЧП в качестве нового способа создания объектов инфраструктуры и предоставления сопутствующих услуг в ряде инфраструктурных отраслей. Таким образом, существует потребность в определении единого подхода, который может охватить, например, автодорожные и железнодорожные проекты, а также проекты в сфере водоснабжения и водоотведения. В некоторых странах такой подход охватывает также социальную инфраструктуру, в том числе школы, больницы и даже тюрьмы.
Дальнейшие подробности о последовательности действий по внедрению национальной программы ГЧП изложены в следующем документе:
«Проект Руководства по государственно-частному партнерству в целях развития инфраструктуры. Форум ЕЭК ООН по государственно-частному партнерству в области инфраструктуры: следующие шаги (ГЧП)». 2000 г.Несмотря на то, что масштаб применения ГЧП может быть меньшим в странах с низким и средним уровнем доходов, при этом используются одни и те же основные шаги; разница подходов должна заключаться в уровне и масштабе применения каждого шага.
Определены три основные шага:
Шаг 1: Учреждение основной рабочей группы по ГЧП
ГЧП представляет собой стратегию, принятую правительством, и требует учреждения рабочей группы. В Модуле 3 -> «Стратегия ГЧП» -> «Институциональные механизмы и реформы» -> «Отделы ГЧП и роль дорожного агентства» описываются роль отделов ГЧП и процесс их формирования.
Для того чтобы администрация могла успешно приступить к работе над программой автодорожного ГЧП, эта программа должна рассматриваться как серьезная политическая инициатива, требующая четко выраженной поддержки со стороны политиков и большинства высокопоставленных лиц из правительства. Это предполагает существенное участие офиса премьер-министра, министерства финансов и министерств, отвечающих за транспорт и (или) общественные работы, а также за вопросы местного самоуправления, и других министерств, которые могут рассматривать проекты ГЧП.
Для определения и координации шагов, необходимых для формулирования новой политики и претворения ее в жизнь, необходимо создать экспертную рабочую группу. Такие рабочие группы обычно создаются при министерстве финансов, подотчетны министру и взаимодействуют на высоком уровне с другими органами государственного управления.
Для обеспечения необходимого авторитета и компетенции, рабочая группа должна включать в свой состав специалистов из различных областей (финансы, право, гражданское строительство и государственная политика), а также экспертов, обладающих опытом работы как в государственном, так и в частном секторах. Крайне важно, чтобы члены рабочей группы были внутренне преданы этой политике и обладали способностями и авторитетом для убеждения других. Поддержка со стороны одной из МФО может оказаться бесценной на этом этапе для определения направления развития и избежания ошибок, допущенных в других странах.
Деятельность рабочей группы осуществляется по двум направлениям, и эта особенность иногда отражается на организации самой рабочей группы:
- Разработка и формулирование стратегии ГЧП с учетом общих основ политики автодорожной администрации. Концепция должна включать описание правовых, регуляторных аспектов, рисков, финансовых, процедурных и других компонентов благоприятной среды для ГЧП. Необходимо помнить о том, что стратегия ГЧП, возможно, должна быть направлена на различные аудитории, например, широкую общественность, инвесторов, а также использоваться в качестве внутреннего правительственного документа.
- Содействие в определении приемлемых пилотных проектов для последующей их подготовки, разработке руководств для организации партнерства, включая проекты типовых контрактов и методику закупок, а также распространение опыта ГЧП.
Шаг 2: Разработка и формулирование основ стратегии ГЧП
Разработка и формулирование стратегии ГЧП должны соответствовать основам политики Администрации.
«Сборник» предоставляет подробное руководство по оценке нормативно-правовых рамок (Модуль 4 -> «Законодательство» -> Оценка законодательной базы») и формирования основ стратегии ГЧП (Модуль 3 -> «Стратегия ГЧП»).
Политические основы представляют собой положения, описывающие подход и обязательства правительства в нескольких разделах. Программный документ не должен быть очень растянутым, и правительство может не прорабатывать все вопросы детально. Тем не менее, оно должно осветить и четко разъяснить все основные пункты своей программы ГЧП и обеспечить/внушить инвесторам необходимое доверие к тому, что они смогут развивать свои изначальные интересы.
Внедрение программы ГЧП может вызвать необходимость изучения ряда концептуальных вопросов, начиная с конституционных и заканчивая юридическими, экономическими и социальными. Одним из таких ключевых аспектов, который является своего рода политическим вопросом, является конституционность заключения Администрацией долгосрочных соглашений, которые могут быть более продолжительными по времени, чем ее мандат. Первостепенное значение для любого перспективного партнера будет иметь соблюдение обязательств государственного сектора последующими составами правительства, и гарантии защиты контрактных прав, закрепленных за частным партнером, в течение срока действия контракта.
Другие возможные конституционные вопросы будут касаться права Администрации делегировать ответственность за выполнение определенных государственных функций и (или) полномочий на передачу формальных или экономических прав собственности на объекты инфраструктуры и общественные услуги частному сектору. Внедрение ГЧП может требовать уточнения, если не изменения, конституционных и юридических основ.
Для успешного внедрения ГЧП может быть желательно или даже необходимо принять другие конкретные изменения законодательства. К таким изменениям может относиться принятие общего закона о концессиях, поправок в законы о закупках и налогах. Что касается первого пункта, опыт показал, что будет лучше, если новый закон будет отражать основные принципы и раскрывать общие основы ГЧП. На ранних этапах развития ГЧП попытка законодательного оформления типового контракта является, как правило, контрпродуктивной.
ГЧП также может требовать проведения определенных структурных реформ в правительстве в соответствии с требованиями законодательства. Это может быть тот случай, когда общественная услуга, которая должна предоставляться частной компанией, ранее оказывалась саморегулирующимся государственным органом. Затем будет необходимо создать или назначить государственное агентство, которое будет отвечать за надзор за контрактом и защиту интересов потребителей, общественного здоровья и экологии.
Помимо необходимости официального уточнения юридических аспектов, новая политика в области ГЧП должна быть сформулирована в соответствии с другими экономическими и социальными задачами. К таким задачам может относиться, например, региональное развитие, сохранение рабочих мест и условий занятости, а также мотивирование малых и средних предприятий. Программа ГЧП, вероятно, приведет к следующим двум последствиям:
- переводу работников из государственных организаций в частные,
- значительной, если не ведущей роли иностранных эксплуатационных и финансовых компаний в предоставлении общественных услуг.
Кабинет премьер-министра и другие высшие государственные органы должны быть готовы справиться с негативным влиянием этих последствий как среди государственных служащих, так и среди более широкой публики.
Более того, в основах стратегии ГЧП может быть рекомендовано учреждение отдела ГЧП (Модуль 3 -> «Стратегия ГЧП» -> «Институциональные механизмы и реформы» -> «Отделы ГЧП и роль дорожного агентства»).
| Специализированные отделы ГЧП, как правило, создаются для корректировки существующих недостатков в способности правительства эффективно управлять программой ГЧП. Правительства различных стран могут сталкиваться с различными трудностями в организации закупок в рамках ГЧП. Отделы ГЧП, таким образом, должны обладать информацией об организации ГЧП в различных странах с тем, чтобы устранять конкретные слабые места в работе правительства. Другими словами, лекарство должно соответствовать болезни. |
Финансовый вопрос, на который необходимо обратить внимание, можно сформулировать следующим образом: будут ли планируемые проекты ГЧП полностью полагаться на доходы от платежей пользователей, либо Администрация или один из подчиненных ей органов будет частично или полностью финансировать необходимые затраты? Доходы концессионеров могут поступать только от пользователей, только от правительства или из обоих этих источников. Таким образом, стратегия ГЧП должна, как правило, отражать стремление правительства к обеспечению самоокупаемости проектов и (или) к минимизации участия правительства.
Из этих соображений следуют два принципиальных вопроса:
- Если проекты не являются финансово устойчивыми или относятся к категории услуг, пользование которыми традиционно было полностью или частично бесплатным, то готова ли Администрация к принятию законодательных актов для обеспечения государственной поддержки таких проектов?
- Если да, то существует ли достаточная приверженность цели внедрения таких пользовательских платежей и, в случае освобождения определенных категорий граждан от оплаты, готова ли Администрация использовать, например, ваучерную или компенсационную схему, при которой такое субсидирование осуществлялось бы за счет Администрации?
Если установлено, что планируемые проекты будут частично или полностью финансироваться государственным сектором, должны быть полностью оценены последствия для государственного бюджета и отчетности, а также и разработана методика выделения ежегодных средств из государственного бюджета соответствующим министерствам.
С точки зрения министерства финансов, должно быть принято решение о том, каким образом управлять будущими финансовыми обязательствами ГЧП и как учитывать их в Системе национальных счетов – как бюджетные либо внебюджетные обязательства? (Модуль 2 -> «Государственный бухгалтерский учет»).
Шаг 3: Определение пилотных проектов
Столь же важным вопросом, как роль рабочей группы в формировании стратегии ГЧП в общем конституционном и политическом контексте, является выбор и осуществление пилотных проектов. Существуют примеры стратегии ГЧП, которая подвергается сомнению не в связи с недостатками самой стратегии, а в связи с тем, что на практике для ГЧП были выбраны неприемлемые проекты.
В Модуле 5 показана последовательность разработки программ ГЧП, включая определение проектов, расставление приоритетов и отбор проектов ГЧП.
При этом опыт указывает на ряд эмпирических правил выбора новых приемлемых проектов ГЧП. Они, в частности, важны для первых проектов ГЧП, в которых степень чувствительности общественной и политической среды может быть наиболее высокой и неудача которых, или, по крайней мере, кажущаяся неудача, может поставить под сомнение продолжение программы. Ниже приведены некоторые наиболее существенные критерии:
- Это должен быть проект, в котором существует явная социальная и экономическая потребность и важность осуществления которого поддерживается большинством политических групп. При этом предпочтительно будет избегать грандиозных политизированных проектов, так как они редко соответствуют другим критериям.
- Проект(ы) должен (должны) нести только умеренные риски, быть в достаточной степени хорошо разработанным(и) (например, основываться на экономическом или предварительном исследовании) и быть готовым(и) к реализации, т.е. характеризоваться отсутствием большого числа ограничений и сложностей, которые предстоит решить, таких как очевидные и сложные социально-культурные вопросы.
- Это должен быть проект, который предполагает использование известных и проверенных технологий и для которого существует рынок потенциальных поставщиков для установления партнерских отношений (т.е. он не должен быть слишком сложным, рискованным и высокотехнологичным).
- Это должен быть проект, который находится в списке основных приоритетов (например, соответствует пятилетней программе развития) спонсирующего министерства или агентства (существует тенденция, когда скептически настроенные министерства предлагают для ГЧП проекты с низким приоритетом).
- С финансовой точки зрения лучшими являются те проекты, которые меньше нуждаются или вообще не нуждаются в финансовой поддержке со стороны правительства. Тем не менее, если такая поддержка необходима, спонсирующее министерство или агентство должно быть способно покрывать расходы по проекту (и (или) обеспечить их гарантиями министерства финансов);
- Проект должен иметь достаточные масштабы, чтобы заинтересовать международные финансовые и концессионные организации.
- В идеале, первые пилотные проекты должны представлять весь спектр основных секторов общественных услуг и предлагать надежные схемы, подлежащие использованию в будущем. С точки зрения государственного сектора очень важно с самого начала поставить цель разработки методов и методик, которые можно будет воспроизводить в последующих проектах.
После выбора одного или нескольких пилотных проектов, основная рабочая группа должна быть активно задействована в процессе выбора частного партнера. При этом основная ответственность за процесс выбора партнеров всегда должна лежать на финансирующем проект министерстве или агентстве.
Процесс выбора/процедура закупок должны соответствовать определенным критериям, чтобы быть эффективными. Они должны быть справедливыми и прозрачными, соответствовать лучшему международному опыту проведения государственных закупок на конкурсной основе и приводить к результату, когда государственный сектор выбирает партнера, предлагающего лучшую стоимость в долгосрочном периоде по качеству, надежности предоставления услуг и затратам. При этом, помимо нахождения лучшего по цене предложения, процесс должен давать результат, который будет очевидно выгодным для государственного сектора.
Разработка эффективных методик закупок и их применение должны быть неразрывно связаны с хорошо продуманной программой, в которой четко обозначены основные цели и которая позволяет государственным служащим и национальным строительным и обслуживающим компаниям понять и учесть все детали и тонкости процесса. Эффективность означает прозрачность и конкурентность процедуры закупок, что побуждает многие сильные компании участвовать в предварительной квалификации и тендере, в результате чего правительство получает хорошее предложение от надежного партнера.
Рабочая группа по ГЧП должна предоставлять консультации, руководство и экспертные знания для программы ГЧП посредством формирования основ стратегии ГЧП, а также подготовки первоначальных проектов и проведения тендеров. В этом процессе она становится не просто центром знаний, а играет активную роль в обучении и продвижении идеи ГЧП; члены рабочей группы также становятся экспертами в борьбе с интеллектуальными и эмоциональными возражениями, с которыми их инициатива неизбежно сталкивается. Рабочая группа, как упоминалось выше, может положить начало созданию отдела (или отделов) ГЧП в различных правительственных органах, например в управлении общественных работ, органе управления дорожным хозяйством и финансовом ведомстве.
Более подробную информацию о подготовке проекта см. в:
