| Обзор и диагностика > Стратегия ГЧП |
Путь развития ГЧП
Диагностика, проводимая в соответствии с Модулем 1 -> «Создание благоприятных условий для развития ГЧП» должна обеспечить оценку текущей эффективности дорожного сектора и текущего состояния благоприятной среды для ГЧП. Это должно составить основу для определения характера и масштабов преимуществ, которых можно ожидать от ГЧП, а также масштабов необходимых реформ для обеспечения приемлемой благоприятной среды.
Лицо, принимающее решения, должно сделать первоначальный выбор по ряду вопросов; для оценки результатов диагностики и возможных направлений действий будут необходимы консультации и обратная связь. В случае внедрения программы ГЧП, должен быть определен круг его полномочий. Следует подчеркнуть следующие вопросы:
- Каковы пределы или ограничения, установленные экономическими и административными условиями?
- В чем заключаются возможности, предлагаемые существующими правовыми рамками (законодательством, контрактами, правовой культурой, правовыми навыками и т.д.)?
- В чем заключаются функции и (или) деятельность которые могут быть, с политической и социальной точки зрения, переданы частному сектору? (на основании политических предпочтений и потенциала частного сектора по участию в ГЧП).
- Какой подход к процессу реализации является возможным, политически приемлемым и предпочитаемым? Должно ли лицо, принимающее решения, применить подход постепенного внедрения (который проще в плане реализации, но предполагает откладывание получения некоторых ожидаемых выгод) или остановиться на подходе «большого взрыва», который, вероятно, позволит быстрее достичь целей, но с более высоким риском неудачи?
Так как политические, конституционные, юридические, экономические, социальные и культурные условия в каждой стране отличаются, вероятно, не найдется готовых планов, обеспечивающих функционирование программы ГЧП. Каждая Администрация, вступающая на путь ГЧП, должна заложить свой собственный особый курс. Тем не менее, опыт тех, кто уже прошел по этому пути, позволяет обозначить два очевидных совета.
- Путь по дороге реализации программы ГЧП будет долгим. Для формирования работоспособной, отлаженной программы потребуется несколько лет, что, несомненно, дольше, чем один политический цикл. Таким образом, стратегия ГЧП должна обеспечивать очень высокий уровень политической поддержки и, как политическая мера, она должна быть широко принята большинством политических групп.
- Очевидно, что вероятность того, что в какой-либо государственной администрации есть служащие, которые могут без сторонней поддержки инициировать программу ГЧП – незначительна. Первоочередное значение для успешного внедрения ГЧП имеет готовность государственной администрации полагаться на опыт экспертов в данной области и изучать его. Для тех правительств и администраций, которые не обладают достаточным бюджетом для того, чтобы заручиться такой помощью, экспертные знания могут быть предоставлены через двусторонние и многосторонние программы помощи. Большое значение имеет также использование услуг опытных консультантов в области ГЧП.
Лица, определяющие политику в развивающихся странах с низким и средним уровнем доходов, особенно при медленном прогрессе в развитии ГЧП, также должны рассмотреть возможность следования следующим конкретным инструкциям перед внедрением собственной программы ГЧП:
- При начале разработки ГЧП с нижнего уровня, цель должна заключаться в том, чтобы инкорпорировать ключевые принципы хорошего менеджмента и при этом не обязательно иметь в наличии полный механизм ГЧП. Струкутра механизма ГЧП может быть доработана в ходе развития некоторых проектов и по мере приобретения опыта.
- Разработка надлежащей политики в области ГЧП и широкие консультации по вопросам ГЧП. Необходимость учитывать различные точки зрения (в тех случаях, когда они в конечном итоге не угрожают основным концепциям прозрачности/конкуренции и выгодам).
- Наращивание потенциала организаций государственного сектора и оказание помощи в развитии возможностей частного сектора. Необходимо убедить частный сектор в том, что организация ГЧП означает больше хороших возможностей для ведения их бизнеса.
- Концепция должна предусматривать гибкий подход, соответствующий политической, финансовой, экономической и социальной ситуации/условиям в каждой отдельной стране. Всесторонний и жесткий подход с первого дня не желателен и не обязателен.
- Если на начальных этапах портфель проектов ГЧП сложно подготовить, выделите несколько «хороших» проектов и развивайте их в рамках ГЧП, используя гибкий подход, но при этом применяя минимальные основные условия ГЧП.
- Создавайте портфель хороших, т.е. финансово обеспеченных, проектов ГЧП.
- Создавайте «хорошие» проекты с помощью многосторонних организаций и хороших консультантов с использованием следующих базовых принципов ГЧП:
- Хорошая подготовка проекта, включая адекватный проект тендерной документации, с учетом принципов конкуренции и прозрачности.
- Расмотрение ряда автодорожных проектов: мостов, туннелей, новых автомагистралей, браунфилд-модернизации, содержания дорог, строительства сельских дорог, подъездных дорог к портам и аэропортам.
- Учет нескольких модальностей ГЧП: КОЭ, концессии, СЭП, аннуитет и т.д.
- Отбор достаточно крупных проектов, но при этом не слишком сложных или рискованных и, если возможно, не требующих значительной финансовой поддержки со стороны правительства или вообще ее не требующих.
- Понимание и интеграция принципов управления рисками (определение, распределение и снижение) в отобранные проекты.
- Необходимо обеспечить правительственную поддержку на всех уровнях, начиная с чиновников наиболее высокого ранга и заканчивая сотрудниками линейного министерства/автодорожного органа.
- Необходимо готовить проекты в жестким соблюдением реалистичного графика, но при этом не «срезая углы» ради скорости.
- Работайте в направлении и с учетом развития в среднесрочной перспективе более полной законодательной базы, нормативных и регуляторных актов. Вначале используйте регулирование на основании контракта.
От уровня проектов до уровня программ ГЧП
Каждая страна должна выбрать собственный курс при определении роли ГЧП в автодорожном секторе. Путь развития ГЧП представлен на иллюстрации ниже.
Общий курс конкретной страны заключается в переходе от уровня проектов развития ГЧП в левой части диаграммы к уровню программ с правой стороны; это процесс, в рамках которого политика в области ГЧП будет постоянно корректироваться в свете полученного опыта первых проектов ГЧП и с учетом политической, экономической и социальной среды в стране.
ГЧП проектного уровня может, в частности, использоваться для разработки показательных проектов, которые могут служить для запуска более широкой программы ГЧП.
Мостовые переправы особенно хорошо подходят для ГЧП на уровне проектов. Строительство мостов не связано с большими расходами или проблемами, взимание платы за проезд через них в целом не вызывает сопротивления (в связи с предшествующими сборами на паромных переправах), и они предполагают более предсказуемые транспортные потоки в связи с отсутствием конкурентных маршрутов. В некоторых случаях их финансирование также может быть выгодно благодаря передаче существующих государственных активов и сопутствующих поступлений за платный проезд. В Великобритании успех дартфордского, севернского и скайского мостовых проектов в 1980-х способствовал развитию программ ГЧП; в Португалии мост Васко да Гама в 1990-х гг. послужил в качестве флагманского проекта для развития программы ГЧП.
ГЧП проектного уровня могут быть потенциально реализованы при внесении только некоторых целенаправленных структурных изменений в основы стратегии ГЧП. Оно может подразумевать индивидуальный подход к внесению изменений в законодательство и контрактное регулирование.
ГЧП программного уровня может быть приемлемо только в тех случаях, когда существует крупная программа инвестиций (портфель проектов) в рамках стратегии долгосрочных инвестиций. Такая программа также требует существенного развития благоприятной среды, позволяющей мобилизировать значительные объемы инвестиций.
На рисунке представлены те страны, изучение опыта которых приведено в «Сборнике» (Модуль 6 «Методы» -> «Изучение международного опыта»). В последние десятилетия с развитием теории и практики ГЧП в мире, некоторые правительства некоторых стран предприняли стратегический и структурированный подход к внедрению ГЧП в качестве новой и существенной политической инициативы. К странам, в которых программы в большей части развиты, относятся Великобритания, Корея, Франция, Португалия, Бразилия и Южная Африка. При этом Замбия представляет собой хороший пример страны, проводящей последовательные и прогрессивные реформы с ритмичным развитием своей программы ГЧП, которая, в частности, включает основанные на эффективности контракты на содержание. К другим показательным примерам стран, которые успешно перестроили свои программы ГЧП, относится опыт Индии и Венгрии.
Подход, принятый в этих странах, который описывается в разделе по изучению международного опыта, отличает стремление принять ГЧП в качестве нового способа создания инфраструктуры и предоставления соответствующих услуг в ряде областей. Во многих случаях необходим общий подход, применимый, например, к автодорожным и железнодорожным транспортным проектам, сектору водоснабжения и водоотведения, энергетике и телекоммуникациям, а также, в более продвинутых случаях, распространяющийся на школы, больницы и тюрьмы.
Дорожная карта для ГЧП
Темпы возможного инициирования или перестройки программ ГЧП странами в значительной степени будут зависеть от движущих сил ГЧП и уровня ограничений на пути развития основ стратегии ГЧП. Рост потенциала участников, представляющих как государственный, так и частный сектор, также должен соответствовать этому темпу развития; неспособность обеспечить это соответствие может привести к проблемам в реализации контрактов, таких как контракты КОЭ, см. описание в Модуле 2 -> «Сфера охвата» -> Браунфильд-контракты и контракты, основанные на эффективности».
На дорожную карту также могут повлиять следующие факторы:
- В некоторых странах существование государственной компании, которая изначально представляла собой департамент, занимающийся общественными платными дорогами, который был реорганизован в частную организацию с долей государственного участия, может нарушить конкурентный ландшафт, так как она будет «получать» лучшие проекты, побеждать в тендерах при нечестной конкуренции или может попросту затормозить процесс ГЧП;
- Традиционно, общественная инфраструктура предоставлялась государственным сектором, и политические настроения такого характера, как в большой, так и в местной политике, могут отрицательно сказываться на прогрессе.
- Управление и коррупция влияют на привлекательность развития новых типов проектов, которые неверно истолковываются, и помещают частные фирмы (часть которых также имеют проблемы с управлением и коррупцией) на равное или, возможно, более высокое положение по сравнению с государственным сектором.
- Вероятно, что частный сектор предпочитает продолжение бизнеса в рамках государственных закупок новому, возможно, более дорогостоящему/рискованному пути и будет оказывать давление на государственный сектор, чтобы тот продолжал государственные закупки в случае невозможности проведения неконкурентных торгов по незапрашиваемым предложениям.
Фаза диагностики позволяет лицам, определяющим политику, выявить и характеризовать:
- области низкой эффективности существующей системы;
- рост производительности, который можно ожидать, повысив уровень частного участия в дорожном секторе;
- базовые требования создания благоприятной среды для ГЧП.
На основании этих элементов может быть определена дорожная карта для реализации ГЧП с долгосрочной задачей рационализации системы. Программа действий должна включать следующее:
- определение долгосрочных реформ в целях расширения программы ГЧП до программы проектного уровня;
- реформирование автодорожного ведомства направленное на переход к коммерческому управлению дорожными активами (распределение обязанностей за отдельные участки сети, подключение пользователей в целях обретения их поддержки и развития владения на психологическом уровне, обеспечение и стабилизация потока ресурсов, внедрение коммерческой практики управления);
- выбор вариантов ГЧП, наиболее подходящих для достижения конкретных целей, поставленных в отношении каждой части сети;
- подготовка к последовательному планированию вышеупомянутой деятельности.
При этом развитие ГЧП должно быть непрерывным и длительным процессом, в рамках которого программа должна развиваться на проектном уровне и последующих этапах пилотных проектов. Опыт реализованных проектов ГЧП предоставит важные указания относительно будущих направлений. Подготовка всеобъемлющего комплекса реформ для ГЧП программного уровня и ожидание полного осуществления всех реформ перед началом работы над программой ГЧП не являются ни реальными, ни рекомендуемыми. На этом этапе следует задать следующие вопросы:
- какие проекты/варианты ГЧП будут наиболее приспособлены для каждой части национальной/региональной сети?
- какие из них могут быть реализованы немедленно в существующих условиях/рамках?
- какие варианты требуют достижения первых результатов долгосрочных реформ и должны быть реализованы на более позднем этапе?
Ответы на эти вопросы являются основой вырабатываемой стратегии. Пределы того, что может быть «сделано сейчас» (возможные схемы ГЧП на настоящий момент) определяют шаги, которые предстоит предпринять для расширения масштабов ГЧП в будущем.
Уточнение ожиданий при проектном планировании
Реструктуризация банковской системы страны или развитие местной строительной отрасли не могут произойти за сутки. Все эти глубокие реформы требуют твердого курса правительства, политической стабильности, значительного времени и усилий.Между тем, лица, определяющие политику, должны трезво подходить к выбору и планированию проектов ГЧП с учетом ограничений, накладываемых национальными условиями. Скромный, но успешный проект имеет больше преимуществ, чем амбициозный проект, который завершается неудачей.
Варианты ГЧП, подразумевающее частное финансирование, как правило, являются сложными и в основном требуют наличия адекватных основ стратегии ГЧП.
Перед тем, как принять решение по конкретному варианту, следует помнить, что ряд факторов делает транспортную инфраструктуру менее приемлемой для частного финансирования, чем другие виды инфраструктуры.
Во-первых, для некоторых видов инфраструктуры, таких как местные или городские дороги, физическая сложность сбора платежей с пользователей или высокая стоимость организации взимания таких платежей, затрудняют достижение конкурентного рынка. Во-вторых, приватизация не может быть политически приемлемой в тех случаях, когда существует ощущение того, что происходит передача крупных, некомпенсируемых доходов. В-третьих, при наличии значительных внешних факторов (таких как перегруженность дорог и загазованность), которые не могут быть легко устранены посредством рыночных инструментов, существует более высокая вероятность вмешательства со стороны правительства. В-четвертых, при низкой интенсивности движения прибыль от пользовательских платежей также будет низкой. И наконец, часть транспортной инфраструктуры так тесно переплетена с территориальным планированием, что правительства не стремятся передавать ее в управление частному сектору.
Наиболее высокий потенциал роста производительности посредством приватизации лежит в тех областях, где защита монополии традиционно была наиболее прочной. Чем выше число измерений с хорошими перспективами, тем ниже уровень риска для инвестора и тем выше вероятность безубыточного частного финансирования.
Варианты ГЧП, предусматривающие заключение контрактов на деятельность по содержанию в рамках государственного финансирования демонстрируют не только многообещающие результаты в области повышения эффективности и снижения расходов, но также и предъявляют более низкие требования к реформированию национальных институциональных и правовых рамок.
В связи с тем, что ГЧП всегда было сложным процессом, важным фактором успеха является опыт. Большинство руководителей, которые участвовали в разработке проектов этого типа, будут рекомендовать пошаговый подход, начиная с менее сложных вариантов ГЧП и постепенно продвигаясь в сторону более подробных схем ГЧП.
«Принципы участия частного сектора в инфраструктуре», ОЭСР, 2007 г.
