Адаптация ГЧП к страновому контексту

Разработка успешной программы ГЧП требует наличия двух основных движущих сил: политической воли и успешных в финансовом плане проектов. Последующая реализация таких проектов требует установления благоприятной среды для ГЧП с целью мобилизации финансовых ресурсов и обеспечения эффективности партнерских отношений в интересах обеих сторон.

Создание благоприятной среды для ГЧП включает разработку основ стратегии ГЧП, охватывающей ряд взаимосвязанных структур, в том числе вопросы законодательства и регулирования, управления рисками, институциональных механизмов, финансирования, частного сектора и другие.

Этот механизм формируется с учетом ряда ограничений, характер и масштабы которых зависят от преобладающих в стране конкретных экономических, социальных и политических условий. Эти ограничения могут мешать, задерживать или даже препятствовать становлению необходимых основных компонентов стратегии ГЧП.

Условия для формирования основ стратегии ГЧП представлены на иллюстрации ниже.

Как показано на иллюстрации, достижение благоприятных условий, изображенных в центре, проходит через развитие основ стратегии ГЧП. Они разработаны в контексте страны, в них представлены различные ограничения, которые могут иметь место в дорожном секторе, а также более широкие политические, юридические, институциональные, социальные и экономические условия и ограничения, которые должны определить характер и темп структурных изменений для каждого из компонентов основ стратегии ГЧП. Для того чтобы обеспечить возможность продвижения процесса и поддержания необходимой динамики необходимы ключевые движущие силы.

Движущие силы ГЧП

Основные движущие силы необходимы для того, чтобы стимулировать начало, развитие и конечный успех программы ГЧП.

Движущие силы ГЧП могут быть описаны следующим образом.

«Недостатки в подготовке проектов в Африке», Джеймс Лейленд и Эндрю Робертс. PPIAF Gridline, Зметра № 18, март 2007 г.

Основы стратегии ГЧП

Мировой опыт реализации ГЧП свидетельствует о том, что наличие основ стратегии ГЧП полезно, если не обязательно, для облегчения процесса планирования и реализации, а также обеспечения доверия и понимания со стороны всех участников ГЧП. Это относится как к государственным, так и к частным партнерам.

Проекты ГЧП развивались в условиях незавершенных реформ и частично сформированных механизмов; как правило, все страны приступали к процессу ГЧП при таких обстоятельствах. При этом основным моментом является необходимость создания правительством основы для содействия и благоприятствования ГЧП в как можно более краткие сроки с целью ускорения и эффективного развития программы ГЧП.

Эта основа предоставляет собой набор правил, которые обеспечивают уверенность как государственного сектора, который должен исполнять правила, так и частного сектора, который должен инвестировать время и средства, и направлены на достижение обоими секторами их целей в приемлемых пределах.

Представляется очевидным, что в начале развития ГЧП любого масштаба аналитики и реформаторы зачастую, хотя и не всегда, слишком оптимистично полагали, что правительства могут в течение короткого, по меркам государственного сектора, периода времени, провести реформу, учредить организации, запланировать концессии и установить нормативно-правовые рамки, которые должны иметь завершенный характер и успешно функционировать.

Более того, некоторые модели, предлагаемые для стран с низким или даже средним уровнем доходов, были основаны на опыте стран ОЭСР, часть которых столкнулась с различными трудностями при их реализации.

Основы стратегии ГЧП представляют собой развивающийся инструмент; они не должны рассматриваться как идеал или даже как общая цель, которую необходимо достичь одномоментно и в полном объеме. Согласование и осуществление необходимых изменений займут определенное время, и их последствия будут ощутимы только в средне- и долгосрочной перспективе. Таким образом, основы стратегии ГЧП должны создаваться с расчетом на долгосрочный процесс, который обеспечит его постепенную адаптацию и усовершенствование в соответствии с опытом реализации программы ГЧП.

«Инфраструктура в Латинской Америке и Карибском регионе – последние достижения и основные проблемы». Фой и Моррисон. Всемирный банк. 2007 г.

Ограничения

Ограничения, накладываемые на политику в области ГЧП, отражают особую среду в конкретной стране. Она формируется под влиянием особенных и индивидуальных условий, преобладающих в данной стране и обусловленных ее развитием в определенной уникальной среде и контексте.

Ограничения могут мешать, задерживать или даже препятствовать развитию политики в области ГЧП. Фактически большинство развивающихся стран, которые еще не разработали стратегии ГЧП, могут сталкиваться с ограничениями в их реализации, которые, как считается, перевешивают потенциальные выгоды, по крайней мере, в краткосрочной и среднесрочный перспективе. Ограничения повышают политические ставки при реализации программ ГЧП, осуществление которых требует политической смелости и решимости.

На иллюстрации «Основы стратегии ГЧП» отражен ряд ограничений, которые зачастую преобладают в странах с низким и средним уровнем доходов и имеют определяющее влияние на развитие и успех программ ГЧП.

Ограничения также могут возникать и в международном контексте. Страны, участвующие (или планирующие участвовать) в инструментах международного сообщества (например, соглашениях о свободной торговле, экономических сообществах), должны развивать национальную политику в соответствии с общими стратегиями и положениями.

Эта комбинация ограничений обычно противодействует эффективной реализации проектов ГЧП в развивающихся странах. Совместный эффект низких транспортных потоков и низкой платежеспособности в условиях недостаточно развитой институциональной и экономической среды означает, что модели частных концессий на основе дорожных сборов, вероятно, будут менее распространены в течение определенного времени в развивающихся странах по сравнению с промышленно развитыми странами.

Ряд ограничений обсуждается далее. Другие ограничения относятся к макроуровню и не рассматриваются в «Сборнике».

Политическая нестабильность

Развивающиеся страны наиболее склонны к конфликтам и нестабильности. При этом политическая стабильность является одним из наиболее важных факторов, которые делают инвестиции в одну страну более рентабельными и менее рискованными, чем в другую. Как местных, так и иностранных инвесторов беспокоит угроза политического переворота и перспектива появления нового режима, который может ввести налоговые санкции или экспроприировать капитальные активы. В результате страна может попасть в другой заколдованный круг, что исторически наблюдается во многих африканских и некоторых латиноамериканских странах (см. иллюстрацию ниже). Политическая нестабильность отпугивает новые инвестиции, что препятствует более быстрому экономическому росту, а также росту экономического благосостояния населения, вызывая еще большую неудовлетворенность политическим режимом и повышая политическую нестабильность. Попадание в этот заколдованный круг политической нестабильности может создать существенные препятствия для ускорения экономического развития и сокращения бедности.

Источник: «За рамками экономического роста, VI ««Бедность и голод», Всемирный банк, 2004 г.

Неразвитые финансовые рынки

Ограничения, связанные с финансами/финансированием могут быть устранены с помощью МФО, которые могут оказать содействие в минимизации рисков и развитии диалога по нормативно-правовым аспектам, а также обеспечеить техническую поддержку. Финансирование может быть предоставлено, хотя и на менее благоприятных условиях, чем при развитом рынке капитала.

Принимая на себя основные суверенные риски, которые рынок не в состоянии принять или снизить, гарантии МФО могут привлечь новые, более дешевые источники финансирования с более длительным сроком погашения. Например, каждый доллар гарантий Всемирного банка позволил привлечь примерно 5 долларов частного финансирования.

«Внедрение ГЧП в автодорожной сфере в странах с переходной экономикой», Сезар Квейроз. Всемирный банк, 2005 г.

Сопротивление общественности введению платы за проезд по дорогам

Если не проводить целенаправленной работы с общественным мнением, то широкое сопротивление общественности введению платы за проезд будет препятствовать получению соответствующих доходов и приведет к сохранению зависимости от финансирования ГЧП из государственного бюджета через механизмы скрытой платы за проезд либо платы за эксплуатационную готовность. Способность ГЧП создать новые источники финансирования в этом случае будет ограничена преимуществами от выигрыша в производительности и привлечения внебюджетного финансирования (Модуль 2 -> «Государственный бухгалтерский учет»).

Сопротивление общественности возникает по причине неготовности платить за инфраструктуру, которая ранее была бесплатной. Оно может быть подкреплено культурными факторами либо традицией свободного передвижения. Наличие бесплатной инфраструктуры, финансируемой за счет бюджетных средств, зачастую затрудняет немедленный переход к частному финансированию, основанному на платежах пользователей. Фактически, большинство попыток профинансировать строительство восточноевропейской транспортной инфраструктуры за счет сборов с пользователей были прекращены или приостановлены, за исключением нескольких известных примеров – это автомагистраль M5 в Венгрии и A4 (Катовице-Краков) в Польше.

Низкий уровень доходов в развивающихся странах существенно сокращает разницу между приемлемым и установленным уровнем платы за проезд и может исключать несколько социальных групп из числа пользователей дорожной инфраструктуры, если не будут приняты соответствующие социальные меры (Модуль 3 -> «Отраслевое планирование и стратегия» -> «Планирование и разработка политики» -> «Прогнозирование спроса»).

Исторически, взимание платы за проезд было предпочтительным в таких южноевропейских странах как Франция, Италия, Португалия и Испания, а также во многих развивающихся странах, в то время как Соединенные Штаты, Северная Европа и Япония предпочитают подход, основанный на взимании налогов, в том числе общих, специальных топливных или других целевых налогов, для финансирования проектов.

В Великобритании программа ЧФИ основана на механизмах платежей за эксплуатационную готовность и скрытой платы за проезд, что относится к налоговому подходу; при этом взимание платы за проезд ограничено основными мостами и туннелями в Англии и Уэльсе, за исключением дорожных сборов на шоссе М6 (Модуль 6 «Методы»-> «Изучение международного опыта - Соединенное Королевство»). В Шотландии, плата за проезд по мостам была фактически отменена в 2008 г. в результате народного движения, возникшего после избрания Шотландской национальной партии в правительство.

Эффективный подход к решению проблемы сопротивления общественности взиманию платы за проезд в целом требует формулирования стратегии взимания платы за проезд и эффективных коммуникаций. Принятие стратегии взимания платы за проезд может способствовать формированию положительного общественного мнения о данной мере и содействовать реализации программы ГЧП, основанной на механизме взимания платежей с пользователей.

Взимание платы за проезд должно быть конструктивным (и, что более важно, должно восприниматься как таковое), т.е. не должно быть наказанием за использование дороги; оно должно быть скорректировано по отношению к конкретной дорожной сети каждой страны и обеспечивать максимальную транспортную эффективность. В таких случаях взимание платы за проезд является оптимальным вариантом системы пользовательских платежей – пользователь платит ту цену, которую он готов и в состоянии платить за четко определенную услугу, предоставляемую дорожным агентством. «Соотношение цены и качества» стимулирует этот механизм и делает его общественно приемлемым. В развивающихся странах также должна учитываться покупательная способность менее обеспеченных социальных слоев населения.

Тарифы должны покрывать все расходы, в том числе на эксплуатацию, содержание и инвестиции. Когда тарифы за проезд не покрывают все расходы, правительство должно рассмотреть формы государственной поддержки, включая авансовые платежи, скрытые платежи или платежи за эксплуатационную готовность.

В Гане наличие стратегии взимания платы за проезд, хотя и довольно скромной, могло бы способствовать ее признанию со стороны общественности и обеспечить возможность повышения платежей пользователей в рамках ГЧП. В Индии, в рамках масштабной программы инвестиций ГЧП в автомобильные дороги, правительство, в основном по политическим причинам, ввело единый уровень тарифов для всех проектов ГЧП в стране.

Управление и коррупция

Распространение информации о концессионных соглашениях является весьма желательным. В последние годы растущее число стран публикует заключенные ими концессионные соглашения. Это имеет ряд преимуществ:

Отсутствие прозрачности в концессионных соглашениях может вызывать серьезную озабоченность общественности, как подчеркивалось в недавнем докладе Transparency International (2005 г.).

Решение проблемы ограничений

Формулирование политики в области ГЧП требует пересмотра роли правительства в транспортном секторе. Изменение целей транспортной политики сокращает функции правительства как поставщика услуг, но увеличивает его функции как регулятора – органа, обеспечивающего конкуренцию.

Этот означает, что правительство должно создавать необходимые институциональные рамки для обеспечения конкуренции, устанавливать экономически эффективный уровень платежей за пользование общественной инфраструктурой, тщательно анализировать распределение общественных ресурсов и повышать роль общественности в процессе принятия решений.

Препятствия, ограничивающие участие частного сектора, могут быть устранены только в результате долгосрочных и глубоких реформ. В качестве примера, пакет контрактов, включающий долгосрочные программы ремонта и содержания большой части автодорожной сети, не применим в странах, в которых существует только несколько частных общестроительных компаний, характеризующихся низким уровнем квалификации и ограниченностью финансовых обязательств. Приоритет будут иметь долгосрочные реформы, направленные на развитие и реструктуризацию строительной отрасли.

Вкратце, в развитии проектов ГЧП зачастую преобладает пять типов ограничений:

Первые два ограничения зачастую являются следствием тенденции к чрезмерному контролю над менеджментом частных компаний посредством избыточного регулирования; в основе финансовых ограничений лежит тот факт, что транспортные инвестиции являются, как правило, значительными по объему и требуют длительных периодов окупаемости. Четвертое ограничение обусловлено тем, что люди, участвующие в этапе подготовки проекта, обычно обладают ограниченными знаниями по данному вопросу. Пятое ограничение зачастую связано с недостаточной динамикой строительной отрасли, не привыкшей к долгосрочным обязательствам и принятию рисков.

Реформы осуществляются с целью уменьшения этих ограничений и подготовки основ для инновационных проектов ГЧП. В таблице ниже показаны некоторые из шагов первой необходимости, которые могут быть предприняты в этой связи, как на политическом уровне, так и на уровне проекта.

«Устойчивый транспорт – приоритеты политических реформ, практическое развитие», Всемирный банк (1996 г.), стр. 85.

«Сдерживающие факторы и возможности для транспортных проектов ГЧП». Lamayer International, (1998 г.).

«Устранение препятствий для ГЧП в Южной Азии: пути совершенствования услуг в области инфраструктуры», Бхатия и Гупта, PPIAF Gridline, заметка № 6, май 2006 г.