Подход

Согласование целей

Одна из самых сложных задач при реализации любого ГЧП заключается в согласовании целей различных заинтересованных субъектов таким образом, чтобы каждая сторона оказалась в выигрыше при успешном завершении проекта. Несмотря на то, что в ряде случаев существуют сложности в согласовании таких целей в краткосрочной перспективе, нередко в долгосрочной перспективе обнаруживается совпадение таких целей.

Обычно цели государства определяются общественными интересами, такими как создание окружной автомагистрали вокруг его столицы для снижения перегруженности транспортных магистралей. В том случае, когда государство принимает решение о привлечении частного сектора к разработке проекта, оно обычно руководствуется следующими целями:

• удовлетворение общественных интересов и завершение реализации проекта (в соответствии с государственными спецификациями) в максимально короткие сроки;
• возвращение объекта в государственную собственность после получения частным сектором приемлемой прибыли на свои инвестиции;
• получение соответствующих гарантий относительно надлежащей и безопасной эксплуатации объекта;
• снижение или исключение необходимости использования средств налогоплательщиков или государственных кредитов;
• ограничение круга задач, возложенных на государство, наиболее важными государственными задачами и функциями;
• извлечение пользы из «ноу-хау» и технологий частного сектора, при этом государство оставляет за собой максимально возможную неограниченную свободу действий;
• переадресование риска от государственного сектора частному.

Смысл существования частного сектора заключается в принятии рисков и получении прибыли, и данное суждение применимо к любой стране, в которой существует частный сектор. Частные предприниматели заинтересованы в проникновении на крупные инфраструктурные рынки, и следует отметить, что строительство, эксплуатация и техническое обслуживание автомагистралей являются одним из крупнейших инфраструктурных рынков в мире. Далее инвесторы и кредиторы также готовы взять на себя более высокие риски, связанные с финансированием проектов в области инфраструктуры с целью получения более высоких прибылей. Тем не менее, они принимают на себя исключительно измеримые риски, осуществляют контроль над основными решениями по проекту и берут на себя, как можно более оперативно, управление реализацией проекта в периоды возникновения трудностей.

Обеспечение благоприятных условий для ГЧП

Правовая база ГЧП, исходя из приведенных выше двух ее компонентов, –законодательства и контрактов, – не является чем-то неизменным и подлежащим повсеместному принятию и реализации в обязательном порядке. Напротив, правовая база является бесконечно разнообразной по форме и сочетанию двух указных компонентов. Тем не менее, основу такого разнообразия образует ряд общепринятых руководящих принципов.

В ряде стран получило развитие участие частного сектора в дорожной инфраструктуре без конкретного ГЧП или законодательства в области автодорожного сектора, при этом стороны – органы государственного управления и субъекты частного сектора – сами оговаривают сроки и условия исключительно на договорной основе. Такой принцип основан на договорной базе. С ретроспективной точки зрения такой принцип был взят на вооружение странами с системой как континентального европейского, так и общего права; в странах с развитой экономикой, в ряде которых существует давно установившаяся традиция вмешательства государства в экономику, а также в иных странах с относительно вполне определенными рыночными структурами.

В других странах были приняты подробные законодательства и положения либо общего характера, либо относящиеся к конкретной отрасли, в частности, в той области, в которой вознаграждение за услуги, предоставляемые оператором дорог, поступает за счет платы за проезд по дороге, выплачиваемой участниками дорожного движения, и именно в целях обеспечения взимания такой платы оператором за проезд по дороге. Такой принцип основан на законодательной базе. Она была принята странами, в которых в последнее время получило развитие участие частного сектора в государственной инфраструктуре, а именно, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

Два вышеуказанных принципа не являются взаимоисключающими. Напротив, в ряде стран, в которых предпочтение отдавалось договорным принципам, в настоящее время в силу ряда причин ведется законотворческая деятельность. Другие страны, в которых было принято общее или отраслевое законодательство, в настоящее время открывают для себя гибкость и адаптируемость договорного принципа.

Совершенной системой явилась бы система, в которой обеспечен точный баланс между тем, что могло бы быть решено в законодательном порядке, и между тем, о чем стороны могли бы договориться при заключении контракта, т.е. закон не должен быть чрезмерно директивным, но при этом защищать законные интересы обеих сторон.

Таким образом, целью данного комплекта методических материалов является не поддержка законодательной или договорной базы, так как обе имеют свои достоинства, а приведение их описания, в котором внимание акцентируется на их сильных и слабых сторонах, что позволит каждой стране выбрать для себя вариант, в наибольшей степени отвечающий ее условиям, на основе ее собственных правовых традиций и культуры, а также состояния ее экономического и социального развития и организации.

Кроме того, накопленный в последнее время опыт и проведенные исследования продемонстрировали, что благоприятные условия не являются гарантией как таковой для успешного партнерства. Для этого также требуются состоявшиеся партнеры, а именно, целеустремленные и компетентные операторы и органы государственного управления, располагающие соответствующей квалификацией и ресурсами для выбора и реализации проектов, а также независимые третейские судьи для обеспечения соблюдения их прав и урегулирования разногласий между ними.

В Модуле 1 содержится обзор благоприятных условий (Модуль 1 -> «Создание условий для развития ГЧП») и изложена требуемая стратегия (Модуль 1 -> «Стратегия ГЧП»). В Модуле 3 -> «Стратегия ГЧП» подробно изложены основы политики ГЧП.