| Реализация и мониторинг > Комплексная экспертиза и обоснование | Типы ГЧП |
Механизмы ГЧП
Виды и характеристики государственно-частного партнерства приводятся в различных разделах настоящего документа. Основным источником информации служит раздел «Виды партнерства». В данном разделе приводятся некоторые соображения о выборе тех или иных вариантов сотрудничества на данном этапе проектного цикла.
На самом деле существует намного больше вариантов сотрудничества между государственным и частным сектором. Однако выделяется лишь несколько вариантов партнерства, которые связаны с необходимостью привлечения масштабных частных инвестиций. К ним относятся механизмы «строительство-эксплуатация-передача» (СЭП), «строительство-передача» (СП), «строительство-владение-эксплуатация-передача» (СВЭП), «строительство-владение-эксплуатация» (СВЭ). Эти схемы применимы к проектам строительства новых дорог. Вариант «восстановление-владение-эксплуатация-передача» (ВВЭП) также уместен и применяется для перевода крупных дорог в платный режим.
В Великобритании в рамках ЧФИ используются такие же варианты, но с другими названиями, как например «проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация» (ПСФЭ)[1].
|
[1] Разновидность СВЭП. [2] СЭП – это одновременно и общее обозначение, и конкретная схема ГЧП. В большинстве случаев СЭП означает конкретный вариант СВЭП. [3] Компания может впоследствии продать объект другому инвестору. Это может быть, например, инфраструктурный фонд, которому будет передано право собственности на объект первоначального инвестора. [4] Существует множество случаев реализации вариантов ВВЭП в секторе платных дорог в Китае. Примером может служить платная дорога Ханчжоу. |
Схемы ГЧП отличаются друг от друга, преимущественно, (i) долей риска, передаваемой частному сектору, (ii) объемом инвестиций каждой стороны (iii) контролем и правом собственности на активы (в том числе во время концессионного периода и сразу после передачи актива). Варианты, описанные в Модуле 2, повышают долю частных инвестиций и риск для частного сектора, что сказывается на снижении уровня государственного контроля.
Существует небольшое, но очень важное различие между СЭП и СВЭП, которое зачастую не упоминается. Проекты СЭП – это, как правило, проекты, которые финансируются и управляются государственными органами; аналогичные проекты частного сектора обычно называются СВЭП[2]. Конечно, при использовании общей схемы СЭП существует возможность расширения партнерства посредством заключения с частной компанией контракта на эксплуатацию и обслуживание.
В случае проекта СВЭ, частная компания получает бессрочное право собственности на объект[3].
ВВЭП – это вариант СВЭП, который используется при реконструкции (восстановлении) существующего объекта[4], таким же образом ВВЭ является вариантом СВЭ.
Выбор схемы ГЧП
Нанимающий орган обязан предложить изначально реалистичный механизм ГЧП, учитывающий интересы всех сторон. Выбор механизма зависит от многих соображений (см. таблицу). Одним из ключевых факторов является относительная важность частных инвестиций как цели.
Частные инвестиции возможны лишь в случае жизнеспособности проекта. Бюджетная поддержка может быть использована для превращения нежизнеспособных проектов в жизнеспособные. Без государственной финансовой поддержки в какой-либо форме, частный сектор вряд ли будет заинтересован в ГЧП. Однако если проект изначально слаб, то стоимость бюджетной поддержки может быть слишком высокой для правительства. В таких обстоятельствах попытка использовать механизм СВЭП или СВЭ может быть неуместной и безуспешной. Именно поэтому подготовка проекта имеет большое значение и включает оценку соотношения цены и качества и КГС, как указано для первого этапа.
| ХАРАКТЕРИСТИКИ РАЗЛИЧНЫХ МЕХАНИЗМОВ ПАРТНЕРСТВА | |||||
| Вид механизма ГЧП | Основные характеристики | Передача рисков | Доступ к частному финансированию | Право собственности | Комментарий |
|
1. Контракт на обслуживание (содержание) |
Отдельные услуги предоставляются частными компаниям государству по согласованию Государство сохраняет контроль и управление |
Такие контракты являются вариантом расширения возможностей частного сектора без значительных рисков Частный сектор не несет капитальных рисков |
Ограниченное использование частного капитала, т.н. оборотный капитал |
Государство |
Выгоды от этого варианта партнерства ограничены Контракты на обслуживание могут быть хорошим вариантом сотрудничества на этапе эксплуатации и требуют развитой системы обслуживания Плохо подходит для первоначального строительства/инвестиций в платные дороги. |
|
2. Контракт на эксплуатацию и обслуживание (содержание) |
Управление и эксплуатация инфраструктуры осуществляются частной компанией В целом похож на п.1, но с более широким спектром услуг и контроля частного сектора |
Похож на п.1, но с дополнительным риском поддержания объекта в определенном техническом состоянии. Частная компания не несет капитальных рисков |
Ограниченное использование частного капитала, т.н. оборотный капитал |
Государство |
Подходят для проектов со значительной эксплуатационной составляющей Могут применяться в проектах СЭП, СВЭП, СВЭ, ВВЭП и ВВЭ Способ использования эффективности и технических знаний частного сектора Плохо подходит для первоначального строительства/инвестиций в платные дороги |
|
3. Строительство-передача/аннуитет |
Частный сектор финансирует инфраструктуру Частный сектор строит инфраструктуру По завершении строительства инфраструктура переходит к государству Государство выплачивает оговоренную сумму по графику, а также разумную дополнительную сумму |
Частная компания принимает строительные риски Частная компания не несет капитальных рисков |
Более значительное вливание частного капитала, строительство |
Государство |
Подходит для капитальных проектов, в которых за государством остается эксплуатация В итоге может оказаться, что государство заплатит больше, так как, по сути, имеет место заимствование у частного сектора Подходит для платных дорог, но выгоды ограничены Может подходить для проектов с высокими рисками и низкой рентабельностью |
|
4. Строительство-эксплуатация-передача (СЭП) |
Государство финансирует объект Частная компания строит объект Частная компания эксплуатирует объект в рамках концессии По завершении концессии объект переходит к государству |
Государство несет капитальные риски Частный сектор несет риски, связанные со строительством |
Ограниченный доступ к частным финансовым ресурсам |
Государство |
Подходит для проектов со значительной инвестиционной и эксплуатационной составляющей Подходит для платных дорог Не компенсирует недостаток государственных средств для финансирования инфраструктуры |
|
5. Строительство-владение-эксплуатация-передача (СВЭП) |
Частная компания финансирует объект Частная компания строит объект Частная компания эксплуатирует объект в рамках концессии По завершении концессии объект переходит к государству В Великобритании также известен как «проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация» (ПСФЭ) (Develop-Build-Finance-Operate (DBFO)) |
Частная компания берет на себя капитальный и другие коммерческие риски Частная компания берет на себя строитель ные риски |
Значительные вливания капитала для строительстваи оборотного капитала для эксплуатации и обслуживания |
Частная компания до передачи |
Особенно уместен, если государство сталкивается со значительной нехваткой средств на финансирование инфраструктуры Подходит для проектов со значительной инвестиционной и эксплуатационной составляющей Хорошее решение для большинства проектов |
|
6. Восстановление-владение-эксплаутация-пердача (ВВЭП) / Восстановление-владение-передача (ВВП) |
То же самое, что при СВЭП/СЭП Отличие: предполагает восста новление имеющегося объекта, а не строительство нового |
Как при СВЭП |
Как при СВЭП |
Частная компания до передачи |
По сути СВЭП, но подходит для расширения/восстановления дорог Подходит для проектов со значительной инвестиционной и эксплуатационной составляющей Рыночный риск ниже вследствие существования истории спроса |
|
7. Строительство-владение-эксплуатация (СВЭ) и восстановление-владение-эксплуатация (ВВЭ)(эффективно регулируемое разделение активов) |
Похож на СВЭП, за исключением того, что объект не передается государству Эксплуатация и обслуживание обычно осуществляются частным сектором Но речь идет о восстановлении существующего объекта, а не строительстве нового |
Как при СВЭП |
Как при СВЭП |
Частная компания |
Подходит для проектов со значительной инвестиционной и эксплуатационной составляющей Рыночный риск ниже вследствие существования истории спроса Может быть хорошим решением для платных дорог как этап перед приватизацией |
|
8. Приватизация |
Публичное предложение частично или полностью государственной компании Частичный раздел активов означает сохранение за государством доли собственности в капитале компании Полное отчуждение активов означает полную приватизацию,, т.е. компания на 100% переходит во владение частного сектора |
Частная компания несет все риски, включая в части организации инфраструктуры |
Частная компания финансирует дальнейшее развитие бизнеса |
Частная компания |
Необходимо наличие эффективного регулирующего органа для недопущения злоупотреблений положением и монополии Подходит, если государство хочет при помощи частного сектора повысить эффективность компании Приватизация может быть политически неоднозначной |
Широко используемые механизмы
Данный раздел преследует цель более подробного описания сложностей построения успешного проекта СВЭП. Этот механизм требует участия многих сторон (см. схему ниже).
|
[1] Иногда называется концессией. Консорциум создает специальную проектную компанию (СПК) для реализации проекта. [2] Продолжительность концессионного периода варьируется от проекта к проекту и от сектора к сектору. Для платных дорог он составляет от 25 до 30 и более лет. [3] Собственный капитал обычно составляет от 25% до 30% общего объема финансирования. [4] Требуемая доходность варьируется во времени и от сектора к сектору. Это, собственно, «рыночная» величина. [5] Это может произойти по политическим причинам. В таком случае государство должно предоставить соответствующую компенсацию, иначе доверие инвесторов будет подорвано. |
Механизм СВЭП очень широко применяется для проектов нового строительства. При таком варианте государство предоставляет концессию на определенный период времени частному консорциуму[1] для финансирования, строительства, эксплуатации, обслуживания и управления объектом инфраструктуры. Консорциум покрывает инвестиционные затраты и получает прибыль за счет взимания сборов с пользователей. По завершении периода концессии[2], объект передается государству на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.
Ключевой характеристикой механизма СВЭП является частное финансирование. Во-первых, частный сектор обеспечивает полное финансирование проекта путем обеспечения капитальных вложений[3] и привлечения займов, изыскиваемых на рынке. Во-вторых, он несет риск несоответствия доходов уровню, необходимому для обеспечения доходности инвестиций[4].
Доход зависит от прогнозируемого спроса (транспортной нагрузки), а также первоначальных тарифов и их последующего роста. Если имеет место вмешательство правительства с целью изменения тарифов или финансовых условий[5], оговоренных в концессионном соглашении, то велика вероятность недостижения проектом ожидаемых показателей доходности – если только государство не предоставит компенсацию.
Структура проекта СВЭП достаточно сложна; она включает в себя множество сторон, связанных контрактными отношениями, как отражено на следующей схеме.
В проекте СВЭП координатором является нанимающий орган, назначаемый правительством для вовлечения концессионера в проект ГЧП.
В качестве концессионера обычно выступает консорциум, который берет на себя ответственность за создание (проектирование, строительство и финансирование), обслуживание и эксплуатацию объекта инфраструктуры от имени ведущего исполнителя. Предполагается также участие в форме вложения собственного капитала концессионера. Концессионер является собственником объекта в течение периода концессии и получает доход от первоначальных вложений посредством сбора платы за проезд.
|
[1] Заемное финансирование может предоставляться многосторонним или двусторонним агентством, коммерческим банком (иногда в форме синдицированного займа) и другими учреждениями, такими как пенсионные фонды и страховые компании. [2] Сквозным называется контракт на проектирование, материально-техническое обеспечение и строительство. [3] В проекте автомагистрали M1-M15 в Венгрии компания Transroute, бывший французский оператор платных дорог, получила контракт на эксплуатацию и обслуживание. |
Заемное финансирование[1] изыскивается на рынке капитала и предоставляется частным сектором; к инвесторам относятся как акционеры, так и кредиторы. Кредиторы поддерживают концессионера во время переговоров с основным исполнителем и могут настаивать на определенной государственной поддержке проекта для обеспечения его банковской привлекательности.
Концессионер нанимает подрядчика по сквозному контракту[2]. В некоторых случаях подрядчик входит в консорциум и рассчитывает на получение контракта по причине своего участия в проекте в качестве инвестора. В конечном итоге подрядчик отвечает за строительство объекта и наем субподрядчиков, поставщиков и консультантов.
Оператором является сам концессионер, либо он может привлечь в качестве субподрядчика другую частную компанию для эксплуатации и обслуживания (содержания) объекта. Компания может быть членом консорциума; т.е. одним из участников подряда по контракту на обслуживание (содержание)[3].
Контракты, основанные на эффективности (КОЭ) и содержание дорожной сети
В последние годы Всемирный банк поддерживает развитие модельной системы (механизма) управления контрактами, например, «обслуживание и управление дорожной сетью, основанное на эффективности». Эта система отличается от традиционного формата контрактов, основанного на ценах за единицу и количественных показателях. Контракты, основанные на эффективности, требуют от подрядчика управления и обслуживания дорожной сети в соответствии с согласованными стандартами. Контракт действует на протяжении нескольких лет и представляет собой партнерство между клиентом и подрядчиком. Это наделяет подрядчика более широкими возможностями по удовлетворению потребностей клиента в рамках поддержания дорожной сети на указанном уровне обслуживания. Клиенту, в свою очередь, выгодна более предсказуемая финансовая схема обслуживания его дорожных сетей.
Всемирный банк провел успешные эксперименты с основанными на эффективности контрактами в Латинской Америке. В течение 1997-1999 годов около 40% национальных дорог с покрытием, т.е. около14400 км дорог, обслуживались в рамках таких контрактов. Сеть была разделена на различные элементы, по одному для каждого контракта «CREMA» (контракты на восстановление и содержание) – типового договора, предусматривающего первоначальные восстановительные работы и содержание элементов сети в соответствии с оговоренными требованиями эффективности. Состояние дорог значительно улучшилось. Опыт использования контрактов в Австралии, США и Новой Зеландии указывает на значительное сокращение расходов на содержание дорог. В Африке использование контрактов, основанных на эффективности, находится на раннем этапе, хотя тестирование их использования в Чаде дало обнадеживающие результаты.
Центр развития предпринимательства (ЦРП) проводит постоянную программу развития потенциала малых и средних предприятий-подрядчиков в сфере обслуживания дорог в Буркина-Фасо, Камеруне, Мадагаскаре и Танзании и уделяет особое внимание контрактам такого типа.
CDE: 
