Управление рисками

В этом разделе рассматриваются принципы управления рисками проекта ГЧП, а также:

• Указываются основные риски для большинства проектов ГЧП во всех сферах;
• Выявленные риски распределяются между участниками в соответствии с передовым международным опытом;
• Указывается способ снижения отдельных рисков при создании схемы их распределения.

Идентификация рисков

Существует множество потенциальных рисков, обычно встречающихся в проектах ГЧП, что требует переноса определенной доли рисков на частный сектор. Выбор механизма ГЧП четко указывает, какие риски считаются допустимыми. Например, проект ГЧП, в рамках которого предполагается вручение контракта на обслуживание или обслуживание и эксплуатацию, мало связан или не связан с рыночными рисками. В других проектах, таких как СВЭП или СВЭ, такой рыночный риск достаточно реален. В результате, как поясняется далее, распределение рисков имеет большое значение.

Среди множества идентифицируемых рисков наиболее «важные» связаны с:

• Наличием и приобретением земли (если она отсутствует к моменту проведения тендера);
• Репатриацией прибылей;
• Строительством и эксплуатацией инфраструктуры;
• Транспортной нагрузкой, доходами, расходами и коммерческой жизнеспособностью инфраструктуры; Нормативной средой (в частности, тарифным регулированием). Инфляция и, как следствие, эксплуатационные расходы могут меняться в большей степени, чем предполагается, и государство зачастую противится осуществлению таких изменений, даже если они предусмотрены концессионным соглашением;
• Курсами обмена валют;
• Ростом процентных ставок.

Значительный риск связан с приобретением полосы отвода. От этого страдают многие проекты платных дорог. Также важное значение имеет организация сообщения с проектным объектом, т.е. строительство подъездных дорог и соединений. Хотя риск приобретения и наличия земли является явным, его стоит упомянуть отдельно, так как приобретение полосы отвода намного сложнее приобретения земельных участков для других проектов. Например, приобретение полосы отвода для проекта платных дорог означает необходимость переговоров со множеством землевладельцев, что требует значительных затрат времени и усилий.

Во многих странах риски группируются в политические риски, риски связанные со спросом и эффективностью. Все эти риски должны быть оговорены в концессионном соглашении.

Распределение рисков

Согласно международному передовому опыту, риск должна нести так сторона (частная или государственная), которая может с ним справиться наилучшим образом. Это означает, что оптимальным распределением рисков будет такое, которое означает максимальную передачу рисков частному сектору. Нарушение указанного выше принципа противоречит самой цели государственно-частного партнерства, так как передача частному риску тех секторов, с которыми он может не справиться, лишь повышает стоимость всего проекта, так как частный сектор будет требовать значительных премий за риски, с которыми они не сталкивались.

Таким образом, распределение рисков должно использоваться в качестве метода «кнута и пряника» для организации предоставления частным сектором более качественных услуг и повышения ресурсной эффективности инфраструктуры. Распределение рисков согласно матрице, вероятно, будет иметь больше выгод, которые обычно ожидаются от ГЧП. Примером могут служить строительные и эксплуатационные риски. Эти риски обычно несет частный сектор, так как у него больше возможностей по управлению ими.

Приведенный выше принцип следует рассматривать как общее правило. Однако ситуация может быть иной в отношении рыночных рисков. В последнее время все чаще наблюдается тенденция намеренного разделения этого риска между частным сектором и государством (для повышения привлекательности проекта для коммерческих кредиторов), даже с учетом того, что частный сектор может быть наиболее приемлемой стороной для управления такими рисками. Примером может быть дорожный проект, в котором кредиторы настаивают на предоставлении правительством гарантии минимального дохода.

Разделение риска зачастую означает, что государство должно принять на себя определенную форму условных обязательств. Этот вид финансовой помощи уже рассматривался выше, также был предложен способ оценки финансовых последствий.

Очевидно, что точная степень разделения рыночного риска может обсуждаться, и желание государства взять на себя часть такого риска зависит, в первую очередь, от приоритетности рассматриваемой инфраструктуры и вероятной стоимости государственной финансовой поддержки.

Однако нанимающему органу также рекомендуется, в обмен на предоставление условной финансовой поддержки (например, гарантий минимального дохода), также оговорить возможность возврата части средств и (или) получения выгоды от изменений положений контракта или наличия сверхприбыли, что позволит государству получать выгоду от успешной реализации проекта. Возврат средств возможен, например, на заключительных этапах реализации проекта, когда он выходит на уровень доходности.

Во многих странах отсутствует риск, связанный с приобретением земли, просто потому, что на момент проведения тендера земля под проект уже выделена. Страны, в которых такая практика не применяется, обычно привлекают меньше прямых иностранных инвестиций. Частный сектор неохотно идет на риск, связанный с неясностью в отношении приобретения земли для проекта и ее стоимости.

Последний вопрос распределения рисков связан с нормативными рисками. Обязанностью государства является обеспечение соблюдений условий и положений государственно-частного партнерства. Любое отклонение от договоренностей, в особенности в части корректирования тарифов, должно быть компенсировано для сохранения уверенности инвестора. Если государство не позволяет повышать тарифы (о чем была достигнута договоренность), это считается нарушением нормативных обязательств.

Меры по снижению рисков

Под снижением здесь понимаются любые меры, принимаемые носителем риска. В случаях, когда риски берет на себя частный сектор, само снижение рисков мало беспокоит правительство. Основной проблемой для правительства является обеспечение того, чтобы частный сектор предпринимал все необходимые и минимально затратные меры в целях поддержания проекта. Например, недостаточное страхование от определенных рисков может привести к отмене проекта ГЧП и неполучению выгод от него.

Некоторые риски не могут быть снижены посредством передачи другой стороне или через страхование.

Для наглядности обсудим снижение определенных рисков, которые несет частный сектор. Строительные риски должны покрываться за счет частного сектора. Зачастую они переносятся с одного частного инвестора на другую частную сторону в форме фиксированной цены, контрактов «под ключ».

Частный инвестор также несет риски эксплуатации и технического обслуживания. Опять же, они могут быть перенесены на другое частное предприятие путем аутсорсинга по договору на техническое обслуживание и эксплуатацию. Например, в случае некоторых платных дорог эксплуатация и техническое обслуживание, в том числе сбор платы за проезд, являются предметами субподрядов.

Риски, связанные с обслуживанием долга, должны быть приняты частным инвестором и, как правило, снижаются за счет процентных и валютных свопов.

Риски событий непреодолимой силы относятся к категории форс-мажорных обстоятельств, т.е., стихийных бедствий или политических рисков, например, террористических акций, национализации или военных действий. Первые трудно снизить и застраховать, и поэтому они обычно лежат на правительстве. Последние также должны оставаться за правительством, но иногда частный сектор берет их на себя, принимая определенную форму страхования, например, МИГА или КЧЗИ.

Риск наличия земли к моменту тендера, как уже говорилось, является ответственностью правительства. Он не может быть снижен правительством – земля либо есть, либо ее нет. Однако если земля отсутствует, частный сектор может снизить риски, настаивая на ограничении стоимости приобретения и времени приобретения и доступности земли. Вполне вероятно, частный сектор будет настаивать на той или иной форме компенсации в случае невыполнения условий по цене и наличию земли.

Практические аспекты риска и условные обязательства

Текущие обязательства – это финансовые обязательства, которые могут быть вызваны неопределенным событием или риском, например, событиями, которые могут произойти или не произойти. Например, гарантия транспортной нагрузки может быть реализована только в том случае, если интенсивность меньше указанного значения.

Условные обязательства могут быть явными или неявными. Явные условные обязательства, как правило, являются гарантиями, зависящими от различных событий, которые могут произойти или не произойти. Неявные условные обязательства связаны с банковским дефолтом, оттоком валюты, дефолтом местных органов управления, экологическими и стихийными бедствиями, и т.д.

Условные обязательства вызывают все большую обеспокоенность, так как по мере реализации все большего числа проектов ГЧП, все чаще появляются обязательства, связанные со скрытыми рисками. Подобные скрытые риски могут стать открытыми и привести к серьезным потрясениям, особенно в условиях финансовых кризисов.

Финансовый кризис может привести к росту стоимости капитала, снижению спроса, снижению доходности и повышению неопределенности. Требования, связанные с ростом тарифов и несоответствием доходов и рисков могут привести к возникновению условных обязательств правительства.

Условные обязательства имеют ряд аспектов, которые описаны ниже.

Как свести риск к минимуму

Главная цель правительства должна заключаться в минимизации условных обязательств. Многие условные обязательства возникают или оказываются более существенными, чем должны быть, в связи с недостаточной подготовкой проекта. Оптимальный процесс подготовки проекта обсуждался выше. Он включает в себя:

• Соответствующее обоснование проекта и правильный выбор масштаба проекта;
• Основательный анализ социальных затрат и выгод, включая прогноз транспортных потоков и расчет затрат, оценку социальных последствий и вопросы землеотвода;
• Надлежащую финансовую поддержку и процедурные гарантии и заявки;
• Наем и (или) удержание опытных консультантов, которые должны, помимо многих прочих задач, определять, распределять и количественно оценивать все денежные риски в рамках комплексной оценки всех проектов ГЧП;
• Достаточная доступность необходимого финансирования;
• Предупреждение политического вмешательства;
• Соответствующие консультации и открытость;
• Прозрачный и конкурентный процесс конкурсного отбора;
• Составление эффективных типовых контрактов.

Количественное определение условных обязательств

По своему характеру условные обязательства представляют собой неизвестную переменную. При этом оценку сроков и будущей стоимости гарантий может обеспечить методика, основанная на анализе вероятностей, как было описано выше.

Контроль и управление условными обязательствами

Обычно в правительстве есть орган для контроля и управления условными обязательствами - как правило, это подразделение министерства финансов. Такой орган должен располагать надлежащими ресурсами и сотрудниками с большим опытом в области управления рисками, том числе связанными с контрактами ГЧП.

В задачи этого органа (департамента или министерства) должно входить определение и управление всеми денежными рисками, связанными с проектами ГЧП, включая:

• Планирование и управление всей внебюджетной и внебалансовой деятельностью;
• Разработка соответствующих инструкций в отношении денежных рисков;
• Обеспечение данных для формирования принципов ГЧП по денежным рискам, внебюджетной и внебалансовой деятельности;
• Баланс между денежными рисками и вопросами развития инфраструктуры;
• Разработка методов управления рисками для ограничения денежных рисков приемлемым уровнем;
• Мониторинг уровня условных обязательств (на всех эшелонах государственного управления), и тех событий, которые могут повлиять на реализацию условных обязательств;
• Прямой или косвенный вклад в новые структуры финансирования;
• Предупреждение вытеснения частных финансов;
• Полноценное участие в пересмотре положений;
• Координация с другими организациями, органами ГЧП, источниками финансирования и другими сторонами в целях:
  • Поощрения проектов, которые являются самофинансируемыми и (или) проектов, которые имеют менее нестабильные финансовые потребности и характеристики;
  • Содействия приоритизации менее доходных проектов, предполагающих выделение субсидий и гарантий, которые могут превратиться в фактические обязательства;
  • Получения и предоставления информации, относящейся к циклу проекта;
  • Содействия постоянному развитию и совершенствованию процедур ГЧП
• Профилактика и снижение морального риска на всех уровнях государственного и частного управления;
• Содействие в разработке законов и правил для выполнении указанных задач.

Прочие инструменты

Существуют и другие инструменты минимизации или снижения рисков и условных обязательств:

• Международные учреждения, например, МВФ, ВБ, АБР могут способствовать стабильности, обеспечивая раскрытие финансовой информации.
• Аудиторские учреждения и министерства финансов могут публиковать информацию и оказывать поддержку властям.
• Не следует поощрять разработку программ поддержки условных обязательств теми странами, которые не склонны к принятию рисков, имеют низкий потенциал управления рисками и еще более низкую кредитоспособность.
• Государства также несут условные обязательства, связанные с инвестициями за рамками ГЧП, например, в случае с государственными предприятиями, национальными авиакомпаниями. Все условные обязательства могут рассматриваться в комплексе.

Четкие рекомендации по условным обязательствам

Четкие руководящие принципы для ГЧП с условными обязательствами могут помочь избежать и снизить риски. Ниже приведены рекомендации для правительства индийского штата Бихар. Они весьма поучительны.

«Должна быть обеспечена соответствующая надежная правовая, политическая и нормативная база с соответствующими организационными возможностями, включая:

• Четкую правовую основу и соответствующие процедуры для сделок по ГЧП.
• Прозрачные принципы и нормативно-правовую базу для проектов ГЧП, которые минимизировали бы предотвратимые эксплуатационные издержки и задержки в реализации проекта наряду с защитой интересов потребителей. Эти механизмы должны также предусматривать конструктивное управление контрактами, например, урегулирование разногласий между сторонами в течение срока действия контракта.
• Прозрачные контракты для основанных на этих механизмах проектов ГЧП, для распределения рисков между частными и государственными партнерами.
• Институциональные механизмы для облегчения выявления, разработки, обработки и управления проектами ГЧП.
• Механизмы включения процедур независимой, подотчетной и прозрачной оценки и отбора, которые бы обеспечивали хорошее соотношение затрат и выгод для государственного финансирования проектов ГЧП.
• Ускоренные процедуры утверждения, которые следуют конструктивному подходу развития, при обеспечении надлежащих положений комплексной проверки, преемственности процессов в других секторах, а также включение передового опыта по вопросам подотчетности и прозрачности; а также
• Измерение, раскрытие и обеспечение условных обязательств, которые могут возникнуть в рамках ГЧП.

Матрица денежных рисков

В приведенной ниже таблице приведена матрица денежных рисков, которая может помочь в определении типов рисков.

Источник: «Условные обязательства: угроза стабильности». Документ Всемирного банка, 1998 г., доработан: М. Мирсник, МВФ-Министерство финансов Венгрии, 2007 г.

«Финансовые последствия инфраструктурного развития», Р. Кохен и М. Перкоко, семинар МАБР, г.Вашингтон, февраль 2004 г.

«ГЧП в автодорожной сфере», Хосе Луис Ирогойен. Транспортный фору, Всемирный банк, 2006 г.

«Условные обязательства: угроза стабильности». Документ ВБ 1998.

Снижение рисков в автодорожных проектах ГЧП

Риски могут быть снижены путем реализации ряда мер.

В докладе Хуан Эллис рассматривается снижение рисков дорожных проектов ГЧП путем определения финансирования. Это полезный дополнительный подход к смягчению рисков, который подкрепляет информацию Модулей 2 и 3, где говорится, что все риски могут быть связаны с финансовыми результатами.

Колебания движения денежных средств рассматриваются в качестве показателей риска т.е., если спрос не так высок, как прогнозируется, процентные ставки повышаются, ежегодные затраты выше прогнозных, то результаты будут проявляться в денежном потоке.

Ключевым фактором является предсказуемость денежных потоков, что обуславливает потребность в средствах снижения рисков для минимизации негативных влияний на денежные потоки.

Одной из предложенных и обсуждавшихся мер является доступность кредитов с длительными периодами погашения, в большей степени соответствующих срокам действия контрактов ГЧП через финансирование инфраструктуры, как например IPPF в Пакистане и IICFL в Индии.

«Инструменты по снижению рисков в автодорожных проектах ГЧП», Хуан Эллис, руководитель сектора, Всемирный банк.

Источник: Хуан Эллис (см. выше)

Хуан Эллис предлагает «переходящую гарантию». Она представляет собой «продукт частичного улучшения условий кредитования для определенного объема процентов и (или) выплат основной суммы долга по принципу дальнейшего перехода гарантии – то есть, гарантия автоматически переходит на следующую дату выплаты (если она не была использована) или после оплаты гарантом предыдущего требования, таким образом, гарантия распространяется на растущую долю остатка обслуживания долга.

В случае проекта платной дороги, в котором инвесторы видят потенциальный риск, связанный с изменением обслуживания долга за счет малого прироста транспортной нагрузки, задержки при корректировке тарифов или в определенный момент и того и другого, или они имеют опасения касательно периода особенно высоких инвестиций (т.е., восстановления), переходная гарантия может сгладить процесс возврата долга и снизить опасения инвестора относительно возможных проблем со сроками и объемами денежных потоков».

Другие предлагаемые мероприятия включают обеспечение обязательств ценными бумагами, а также частичные кредитные гарантии и узкоспециализированные формы страхования.

Также обсуждаются способы усовершенствования финансовых рынков и проводится сравнение имеющихся инструментов Всемирного банка по снижению рисков.

Более подробная информация о гарантиях, в том числе частичных, содержится в работе Эллис, опубликованных на сайтах Всемирного банка и АБР.