|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Соотношение цены и качества и компаратор государственного сектора (КГС)Соотношение цены и качества (СЦК) в рамках развития ГЧП имеет два значения. Во-первых, существует абсолютная выгода для страны от реализации проектов через механизмы ГЧП. В «Сборнике» содержатся указания для обеспечения проектами ГЧП оптимального соотношения цены и качества при реализации в рамках установленных процедур. Основной целью ГЧП является максимизация эффективности и привлечение инвестиций, что обеспечивает высокое соотношение цены и качества. Контрактно-закупочный механизм ГЧП может предложить лучшее соотношение цены и качества за счет:
Подход ГЧП, помимо мобилизации дополнительных средств для программ автодорожных инвестиций, также обеспечивает передачу существенных рисков частному сектору и использование опыта частного сектора при проектировании, строительстве и эксплуатации объекта. Общее СЦК на данном этапе обеспечивается благодаря учету соответствующих процедур ГЧП, предлагаемых в «Сборнике». Обязательства в рамках контрактов ГЧП, которые нанимающий орган принимает в рамках дорожной программы ГЧП, должны разрабатываться в целях обеспечения оптимального соотношения цены и качества для государственного сектора. Второе значение состоит в том, что проект ГЧП обеспечивает чистую выгоду по сравнению с использованием государственной процедуры закупок для реализации того же конкретного проекта, т.е. ГЧП более выгодно государству, чем государственные закупки по любому предлагаемому проекту. Данный анализ проводится через сопоставление процедур государственных закупок и проектов ГЧП с использованием компаратора государственного сектора (КГС). Эта вторая, относительная процедура является предметом изучения в данном разделе «Сборника». Следует отметить, что проект ГЧП любого разумного размера будет иметь макроэкономические последствия. Однако при сравнении государственных закупок и проектов ГЧП относительная разница в макроэкономическом плане, вероятно, будет небольшой, кроме, возможно, случаев очень крупных проектов в небольших странах с низким уровнем доходов, которые требуют особой осторожности с точки зрения макроэкономических последствий, как в рамках ГЧП, так и в рамках государственных закупок. В относительном выражении параметр «цена-качество», рассматриваемый посредством КГС, является микроэкономическим финансовым инструментом, который сравнивает затраты и доходы одного и того же проекта, осуществляемого с применением двух различных механизмов, т.е. государственных закупок и проектов ГЧП. Хотя принято считать, что процесс определения СЦК необходим для осуществления выбора между традиционными государственными закупками и механизмами финансирования ГЧП, уровень и глубина анализа по-прежнему дискутируются. В целом в развитых странах применяются значительно более сложные процедуры тестирования и обеспечения оптимального соотношения цены и качества. Однако еще остается определенное поле для обсуждения теоретической обоснованности и целесообразности применения данного анализа, в частности:
Ключевым определяющим фактором в решении вопроса о разработке конкретного проекта ГЧП является соотношение цены и качества в целом или в сравнении с государственными закупками. Каждый проект оценивается отдельно по обоим сценариям, и если он не предлагает надлежащего СЦК, то проект не должен осуществляться в рамках ГЧП. Большинство организаций, имеющих опыт ГЧП, отмечают, что проверка СЦК должна проводиться в несколько этапов в процессе реализации проектов ГЧП. Важно отметить, что анализ осуществляется на финансовой, а не на экономической основе. Тем не менее, особенно в условиях развивающейся экономики, практические соображения говорят о том, что чем позже проводится оценка в рамках проектного цикла, тем меньше вероятность отказа от проекта после проведения значительной процедуры закупок и осуществления существенных затрат человеческих и финансовых ресурсов. Например, если правительство не обладает ресурсами для реализации проекта за счет государственного бюджета, результаты анализа вполне могут быть проигнорированы, хотя анализ СЦК может предложить новые, выгодные обоим партнерам условия концессии до подписания контракта. Ряд вопросов и рекомендаций по КГС изучен и представлен экспертами Лейленд и Шугарт в следующей публикации PPIAF. «Подходит ли КГС для развивающихся стран?» Дж. Лейленд и К. Шугарт. Пособие PPIAF, 2006 г. Если правительство обладает ресурсами для финансирования проекта и выводы в основном указывают на нецелесообразность использования ГЧП, проект может быть выведен из программы ГЧП. Однако во многих странах, вероятно, будет множество проектов платных автомагистралей высокого значения – от финансово жизнеспособных до совершенно нежизнеспособных. Также могут быть доступны значительные государственные средства (средства государственного бюджета, коммерческие и (или) льготные кредиты). Анализ СЦК и упрощенный анализ КГС могут помочь принять решение о типе закупок, и, даже если ГЧП не подходит для начального этапа реализации, во многих случаях в дальнейшем может быть предложена определенная форма партнерства, в том числе для этапа последующей эксплуатации и обслуживания. Финансовые условия контрактов ГЧП должны быть тщательно изучены финансовыми консультантами нанимающей организации и (или) дорожных органов. Это включает проведение анализа чувствительности и оценки рентабельности капитала при объемах транспортных потоков, превышающих прогнозы как подрядчика, так и нанимающего органа. В более широком смысле, выводы финансовых консультантов должны указывать на то, что заключаемые контракты представляют выгодное соотношение цены и качества для государственного сектора , а схема распределения рисков такова, что компания не будет получать от них сверхприбыль. Если такая сверхприбыль появляется в будущем, в контракте может быть оговорено ограничение прибыли в интересах пользователей, ее разделение с правительством либо иное использование во имя общественного блага. В странах с развитой экономикой министерства финансов пытались применять другие тесты (например, оценки рисков) чтобы определить необходимость разработки проектов (или услуг) в рамках ГЧП. Однако очевидно, что соотношение цены и качества является главным фактором в проектах ГЧП. В ситуациях, когда существует явная возможность государственного или частного финансирования проекта, необходим анализ СЦК и КГС для обоснования выбора того или иного варианта. Что такое КГС?Эта концепция применяется в Великобритании и некоторых других странах, но она пользуется переменным успехом и изначально была сопряжена с определенными трудностями. Основой концепции является то, что при предложении проекта ГЧП, он сопоставляется с финансовой точки зрения с затратами, возникающими при использовании механизма государственных закупок для того же проекта. Другие тесты включают выявление высоких рисков, возможности неудачи и превращения в непредусмотренные условные обязательства для государства. В большинстве развивающихся стран, где существует огромный дефицит финансирования, выбор обычно стоит между реализацией проекта в партнерстве с частным сектором или полным отсутствием финансирования как такового. Отсутствие государственного финансирования часто является обоснованием для использования ГЧП. В таком случае, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) указывает на то, что при наличии реальных и жестких бюджетных ограничений, единственной альтернативой для государства является откладывание инвестиций на более поздний срок или их отмена, что повлечет за собой значительный экономический ущерб в результате бездействия или неадекватности действий, например, дальнейший рост затрат в связи с перегруженностью дорог и портов. Поэтому ЕИБ рекомендует отдавать предпочтение варианту использования ГЧП при условии, что этот механизм будет иметь реальные результаты для государственного бюджета (существенная передача рисков частному сектору) и обеспечивать удовлетворительный уровень рентабельности. «Государственно-частное партнерство в сфере транспортной инфраструктуры», Патрик Беф. ЕИБ, 2003 г. Одним из практических затруднений является то, что совокупные финансовые затраты полного жизненного цикла проекта очень сложно определить, особенно в случае государственных закупок в тех странах, где государство исторически выделяло явно недостаточные объемы финансирования на содержание автомобильных дорог. Более того, финансовые последствия отклоненных решений (вариантов) очень сложно, если вообще возможно, определить, поэтому решения на основании СЦК вряд ли будут проверены даже по прошествии определенного времени. В некоторой степени, СЦК определяется в рамках анализа в целом, так как в «Сборнике» указываются используемые в оценке СЦК переменные, которые, по крайней мере, могут помочь обеспечить это соотношение в рамках проекта ГЧП. Тем не менее, помимо анализа СЦК и КГС, «Сборник» не предлагает способов определения предпочтительности реализации проекта при помощи механизма ГЧП или государственных закупок. В этом заключается цель данного раздела. На начальном (раннем) этапе оценки проекта можно использовать подход, предполагающий частично качественный анализ СЦК. Это упоминалось в таблице «Факторы, которые необходимо учитывать в процессе отбора и определения приоритетности проектов ГЧП» выше. Это предполагает постановку правительством ключевых вопросов о пригодности проекта для ГЧП, ответы на которые могут быть представлены в качественном выражении, если достоверные количественные данные не доступны. Этот процесс может быть использован как на ранней стадии, так и при последующей оценке КГС во время и после подготовки обоснования инвестиций, когда будут доступны более точные данные. Иногда, по причине нехватки времени, бюджетных и организационных ресурсов, процедура оценки КГС проводится только один раз. Критерии оценки СЦКПроекты, демонстрирующие удовлетворительные показатели СЦК в рамках ГЧП, в целом свидетельствуют о наличии потенциала по следующим критериям:
Источник: Доработанный список на основании данных о ЧФИ, Правительство Великобритании, 2005 г. Следует заметить, что внутренний или внешний характер проектного финансирования в СЦК и КГС-анализе не учитывается, при этом необходимо учитывать риски, связанные со всеми вариантами. Чтобы проект успешно развивался в рамках цикла ГЧП, ответы на большинство из этих вопросов должны быть положительными и, таким образом, обеспечивать оптимальное сочетание цены и качества. Использование «Сборника» поможет обеспечить такое соотношение. Такой более прагматичный подход предлагается для ранних стадий ГЧП в развивающихся странах. В нем принимается во внимание тот факт, что, несмотря на широкое признание КГС, например, в Великобритании и Австралии, успешность его реального применения в других странах была неодинаковой. Кроме того, признается, что для проверки достоверности предварительного КГС-анализа требуется опыт, накопленный за значительный период, который в большинстве стран отсутствует. Предлагается пересмотреть необходимость применения более подробного анализа КГС по мере накопления государством опыта в процессе реализации данных руководящих принципов. Кроме того, в приведенном ниже докладе Ассоциации экономической политики Кембриджа (Cambridge Economic Policy Associates, CEPA) не рекомендуется делать чрезмерный упор на КГС, так как он является лишь одним из факторов при принятии решений по ГЧП. «Руководство по определению соотношения цены и качества». Казначейство Великобритании, 2006 г. «Государственно-частное партнерство в Шотландии, Оценка эффективности», 2005 г., CEPA. Количественные показатели КГСПоказатель «компаратор государственного сектора» (КГС) используется правительством для принятия решений о СЦК в проектах ГЧП. Он включает сопоставительный анализ предложений частного финансирования на предмет наилучшего соотношения цены и качества между собой и в сравнении с наиболее эффективной формой государственных закупок. КГС обеспечивает ориентир для оценки соотношения цены и качества между альтернативными предложениями и гипотетическими показателями государственных закупок. Риск находится в центре всех проектов ГЧП. Проекты ГЧП полностью направлены на решение проблемы рисков и непредвиденных расходов. Отсюда важность выявления, распределения и смягчения рисков в процессе ГЧП. Передача частному сектору слишком большого количества рисков почти наверняка впоследствии приведет к финансовым проблемам, в то время как недостаточное их перераспределение сводит на нет все преимущества ГЧП. Не всегда очевидно, что с передачей слишком большого числа рисков частному сектору соотношение цены и качества будет ухудшаться, так как запрашиваемая частным сектором компенсация будет перевешивать преимущества ГЧП. Слишком высокий или низкий уровень распределения рисков не может обеспечить оптимальное сочетание цены и качества. В этом состоит связь с СЦК. При низком уровне распределения рисков существует слишком мало преимуществ привлечения частного сектора, так как рост стоимости финансирования не может быть компенсирован другими выгодами. При передаче частному сектору слишком большой доли рисков он будет требовать более высокой доходности, т.е. чрезмерно высоких премий, что ведет к ухудшению показателей СЦК вплоть до отрицательных значений. В таком случае, вероятно, следует выбрать вариант государственных закупок. Риск связан с неопределенностью, которая распространяется на потенциальные выгоды и вероятность потерь. Риск имеет свою стоимость, но его неопределенность затрудняет выявление и уточнение этой стоимости. Государственные закупки, как правило, не включают потенциальную стоимость риска, например, риска перерасхода времени и средств, тогда как частный сектор, как правило, закладывает риски в смету и, что более важно, предпринимает максимум усилий для снижения и (или) предотвращения таких рисков. Казначейство Великобритании предоставляет подробные данные, которые позволяют количественно оценить соотношение цены и качества в том или ином проекте ГЧП. Для этого требуются достаточно подробные входные данные.
Источник: Финансирование дорог в Великобритании, Питер Мэки и Найджел Смит, Институт транспортных исследований Университета Лидса В технической записке Программы партнерства штата Виктория (Австралия) также подробно описана работа над СЦК и КГС. «Компаратор государственного сектора». Техническая записка. «Партнерство», штат Виктория, 2001 г. В данной технической записке приведена подробная информация и определения, описание применения и компонентов анализа КГС, рисков, налогов, подробный пример с числовыми данными, а также описание методики дисконтированных денежных потоков и соответствующих статистических методов. В документе также указано, что государственные расходы на закупки включают в себя:
В приведенной выше публикации Всемирного банка, Г. Керали предлагает последовательный процесс для партнерств штата Виктория, но в более сжатой форме, что может быть эффективным для анализа КГС, для которого требуются следующие данные. 1. Риски и уязвимостьМатрица рисков и анализ чувствительности: матрица рисков строится посредством:
2. Проектные расходы и доходыКапитальные затраты: они должны отражать полную стоимость реализации проекта, в том числе альтернативные издержки по государственным активам, используемым в проекте, с поправкой на риск. Эксплуатационные расходы: все расходы на содержание актива на том же уровне, который требуется от частного оператора. Прогнозируемые доходы: включаются, только если претендентам будет разрешено устанавливать размер сборов. Дисконтированные денежные потоки: выбор ставки дисконта является наиболее важным вопросом; она должна представлять реальную величину альтернативных издержек на капитал с коррекцией на инфляцию (и субсидии, если таковые имеются) для государственных проектов. В качестве ориентира могут быть использованы правительственные облигации. При этом следует учитывать, что дисконтная ставка не является процентной ставкой частного финансирования! 3. Другие корректировкиЗаймы МФО обычно субсидируются и должны корректироваться с учетом коммерческих рейтингов. Как указывается в документе «Партнерства штата Виктория», могут потребоваться и другие корректировки, чтобы сопоставить однородные параметры. Пример КГС предлагаемого автодорожного проектаВ приведенной ниже презентации Г. Керали ссылается на пример КГС автодорожного проекта. Вот его описание. Характеристика проекта: автомагистраль. Проект предусматривает проектирование, строительство, эксплуатацию и обслуживание автомагистрали высокого класса. Частные участники торгов должны:
Смета расходов (см. таблицу):
Результаты в общих чертах показывают, что механизм ГЧП обеспечивает лучшее соотношение цены и качества в соответствии с Предложением 1, т.е. обещает экономию в 22,4 млн. Евро по сравнению государственными закупками. Опыт работы Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) с использованием компаратора государственного сектора (КГС) и соотношения цены и качества (СЦК) Банк, как правило, не учитывал, предлагала ли конкретная схема ГЧП лучшие показатели СЦК по сравнению с другими вариантами. Исключением из этого правила был автодорожный проект, в котором ЕИБ проводил анализ СЦК, который показал, что с экономической точки зрения выбранная схема не являлась оптимальным вариантом. Следует также отметить, что оценка КГС не была использована для дорожной программы одной страны, а последующее рассмотрение, осуществленное национальным агентством по аудиту, выявило, что программе даже не предшествовал анализ соотношения цены и качества. Применение КГСВеликобритания была одной из первых стран, которые ввели количественную оценку КГС, что имело ряд существенных преимуществ, но не всегда в тех областях, для которых она предназначалась. Например, в некоторых случаях КГС служил сильным аргументом в пользу программ ГЧП, а также повышал оценку эксплуатационных параметров конкретного проекта ГЧП, что позволяло избежать политического давления, направленного на реализацию проектов менее эффективным способом. Однако в последние годы наблюдается растущая критика КГС в Великобритании. Эта методика рассматривается как дополнительная статья расходов, не приносящая существенных результатов. В приведенной ниже публикации авторы Рой и Крейг утверждают, что эта практика должны быть отменена, поскольку, по их мнению, при анализе КГС:
Это приводит к двум возможным ситуациям:
Тем не менее, все еще предстоит изучить основные вопросы: предлагает ли проект оптимальное соотношение цены и качества и в чем заключаются основные преимущества и недостатки того или иного проекта. Вполне возможно, что проект ГЧП в небольшой или средних размеров стране может обладать таким масштабом, что он будет иметь существенные макроэкономические результаты, в том числе поглотит основную часть предложения капитала, повысит процентные ставки и будет препятствовать реализации более мелких проектов. Анализ таких рисков должен осуществляться министерством финансов, отделом по управлению рисками или центральным органом ГЧП. Если будет решено, что макроэкономический эффект слишком велик, проект может быть отложен, разбит на этапы, сокращен или возвращен в государственную программу, либо возможно сочетание этих мер. Несмотря на то, что такая практика возможна для проектов в области энергетики, строительства плотин и подобных объектов, она является редким случаем для дорожных проектов; однако, если такая ситация имеет место, проектировщики должны учитывать ее макроэкономические последствия на раннем этапе. Как отмечалось выше, использование КГС значимым образом в первоначальных целях, вероятно, не очень целесообразно. Однако КГС может быть элементом общей оценки проекта и использоваться для обеспечения или подкрепления более приемлемого плана проекта и поддержки переговоров. Согласно передовому опыту, описанному в «Сборнике» и применимому ко всем странам с учетом их специфики, соотношение цены и качества должно обеспечивать, по крайней мере, абсолютную чистую выгоду предлагаемых проектов ГЧП для соответствующих стран. «Государственно-частное партнерство – Руководство», Правительство штата Квинсленд, 2002 г. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Последнее обновление: Март 2009 |