Выбор проектов ГЧП

Этот этап включает процесс принятия решений, который начинается с составления перечня приоритетных государственных проектов развития в секторе автомобильных дорог и заканчивается формированием списка потенциальных проектов ГЧП. Эти проекты будут сопоставлены по приоритетности в процессе государственного планирования.

Данный этап может использоваться всеми ответственными учреждениями на всех уровнях государственного управления: центральном, региональном, муниципальном и местном. Он предполагает наличие государственной программы развития сектора и начинается с нее; такая программа включает в себя список автодорожных проектов, которые можно условно предложить для ряда механизмов реализации в соответствии с различными вариантами финансирования – государством, частным сектором, МФО (или их сочетанием).

Этап завершается принятием компетентным органом решения о признании одного из наиболее приоритетных автодорожных проектов подходящим для ГЧП. Такой проект переводится на следующий этап для составления ТЭО, что обеспечивает соответствующий уровень комплексной проверки, требуемый Правительством.

Этот этап включает анализ предлагаемых проектов ГЧП по соотношению цены и качества, а также проверку их приемлемости для финансирования в рамках механизма ГЧП.

Этот этап также показывает полезность анализа соотношения цены и качества (СЦК), раскрывает способы упрощения анализа СЦК для использования в развивающихся странах и включает примеры, иллюстрирующие альтернативные варианты анализа.

Различные руководящие документы Правительства Индии, в т.ч.: «Схемы поддержки государственно-частного партнерства в инфраструктуре». Министерство финансов, Департамент экономической деятельности (отдел инфраструктуры), июль, 2005 г.

Различные руководящие принципы Правительства Пакистана, в т.ч.: «Подготовка проектов ГЧП и их обоснований», август 2007 г, Министерство финансов и Фонд проектов развития инфраструктуры.

Также:

www.unece.org/trans

Определение потенциальных проектов ГЧП

В Модуле 3 описывались вопросы организации и планирования ГЧП в автодорожном секторе. Некоторые предварительные критерии для проектов ГЧП были предложены на этапе составления инвестиционной программы дорожного сектора. Это также обеспечивает изначальный сбор достоверных и релевантных данных, которые можно использовать на данном этапе.

Следовательно, анализ потребностей должен быть проведен еще ранее (в рамках процесса планирования на национальном уровне). На этапе 1 этого Модуля подтверждается необходимость анализа потребностей для автодорожных проектов, часть которых может иметь потенциал для ГЧП.

Анализ потребностей будет включать:

• Гарантию высокой технической и экономической обоснованности всех государственных проектов;
• Гарантию включения всех потенциальных проектов ГЧП в правительственную программу развития;
• Гарантию поддержки всех проектов заинтересованными сторонами.

Определение проектов ГЧП будет осуществляться нанимающим органом – дорожным ведомством или соответствующим отраслевым министерством. Этот процесс должен происходить следующим образом при участии заинтересованных сторон:

		Нанимающие органы: нанимающие органы ежегодно рассматривают все проекты в целях рекомендации к реализации в рамках ГЧП.
		Отраслевые министерства: отраслевые министерства могут в определенных особых обстоятельствах добавлять другие проекты в зависимости от их государственной важности. Однако эти дополнительные проекты будут проходить впоследствии те же процедуры, что и все остальные проекты.
		Региональные, муниципальные и местные органы власти: государственным органам на всех уровнях следует предоставить возможность предлагать дополнительные проекты, при условии, что они еще не включены в программы отраслевых министерств или в собственные программы этих органов, в частности, когда проекты затрагивают несколько территорий.
		Вклад заинтересованных сторон, включая пользователей, представителей общественности, НГО и частного сектора: общественные консультации рассматриваются в разделе ниже.
		Многосторонние и двусторонние агентства: с такими агентствами будут проводиться консультации по проектам, для которых возможно привлечь или запросить их финансирование.

Определение приоритетов

Список суботраслевых проектов должен вначале подвергаться анализу по множеству критериев. Изначальный список приоритетных проектов ГЧП должен быть составлен (либо, в некоторых случаях, получен) соответствующей командой нанимающего органа, состоящей из 3 или 4 представителей различных подразделений и, возможно, включающую представителя отраслевого министерства и (или) министерства планирования или финансов, и (или) центрального отдела ГЧП.

Это обеспечит начальный список приоритетных проектов, но, естественно, следует использовать гибкий подход к его применению. Следует разделить начальный список на три группы проектов с высоким, средним и низким приоритетом, согласно применяемым критериям. Можно считать, что проекты одного подраздела имеют примерно равный приоритет вместо распределения их строго по номерам в порядке приоритетности.

Естественно, что наиболее высокий приоритет получат проекты с хорошими показателями приемлемости для ГЧП, такими как управление рисками и распределение рисков, вероятная финансовая жизнеспособность и «состояние почти полной готовности».

Принятие решений и отбор проектов

Приведенный ниже список подготовлен в соответствии с Транспортным документом TP1 (Всемирный банк, 2004 г.) и предлагает полезный перечень вопросов, которые следует учитывать на различных этапах процесса ГЧП, включая анализ соотношение «цена-качество».

Источники: Роль государственного и частного секторов в предоставлении услуг транспортной инфраструктуры (Поль Эймос). Семинар по ГЧП в автодорожной сфере, финансирование: TUDTR и IEF, Рига, 3 апреля 2004 г.

Эта таблица имеет ряд полезных свойств для ГЧП.

Во-первых, она предлагает контрольный перечень важных факторов отбора проектов ГЧП.

Во-вторых, она отражает три уровня и переходит от общих понятий к конкретному «практическому» уровню, и, наконец, к количественно более определенному уровню, при наличии соответствующих данных.

В-третьих, она предполагает (показывает), что оптимальное соотношение цены и качества является той целью, к которой необходимо стремиться в течение всего процесса ГЧП.

Таким образом, на Этапе 1, описанном в данном Модуле, вводится понятие соотношения цены и качества (СЦК), однако необходимо помнить, что оценка СЦК может осуществляться несколько раз на разных этапах цикла ГЧП по мере поступления дополнительной информации. Этап 1 предполагает использование общих критериев СЦК, соответствующих целям проекта, в рамках последующего анализа по множеству критериев, который способствует процессу принятия решений и определению приоритетности проектов ГЧП.

Анализ по множеству критериев в контексте ГЧП

Анализ по множеству критериев представляет собой процедуру отбора и ранжирования проектов. Эта процедура используется во всем мире во многих ситуациях, и не только для ГЧП. В проектном цикле ГЧП она может быть использована для принятия ряда решений различными субъектами системы принятия решений по ГЧП в правительстве.

В ходе сравнительно простой процедуры устанавливаются критерии оценки каждого потенциального проекта ГЧП.

Эти критерии требуют определенного набора объективных и субъективных данных. Проекты ранжируются посредством оценки критериев и последующего суммирования баллов. Данный процесс позволяет сделать лишь общее сравнение и сортировку проектов и не дает абсолютных результатов, которые обеспечиваются на этапах составления предварительного и полного ТЭО.

Правительство или органы власти, как правило, сталкиваются с проблемами в связи с большим количеством проектов, входящих в государственную программу, ограниченным финансированием (в том числе для проведения детального исследования) и ограниченным институциональным потенциалом, поэтому существует необходимость определения приоритетности проектов, которая достигается методом анализа по множеству критериев.

Анализ по множеству критериев (АМК)

Основным преимуществом этого метода является возможность сопоставления проектов по множеству критериев, которые могут или не могут быть выражены в стоимостной форме. В последнем случае, они не имеют общего знаменателя, позволяющего сравнивать их напрямую на одном уровне. Хотя экономический показатель (полученный посредством анализа издержек и выгод) должен сохранять важную роль в анализе, он не является единственным параметром, определяющим иерархическое положение различных дорожно-строительных проектов.

Наиболее распространенный метод предполагает отдельную оценку каждого критерия, их корректировку на коэффициент веса каждого критерия и суммирование всех компонентов для получения общего балла дорожного проекта. Этот метод также может быть представлен в виде таблицы.

where: Sj = общий балл проекта j; Cij = оценка критерия i проекта j; Wi = вес критерия i;

Проект j 1 2 3 ... j Критерий i 1 W1C11 W1C12 W1C13 ... W1C1j 2 W2C21 W2C22 W2C23 ... W2C2j 3 W3C31 W3C32 W3C33 ... W3C3j 4 W4C41 W4C42 W4C43 ... W4C4j 5 W5C51 W5C52 W5C53 ... W5C5j ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... n WnCn1 WnCn2 WnCn3 ... WnCnj Балл проекта Sj S1 S2 S3 ... Sj

Более подробная информация об анализе по множеству критериев содержится в соответствующей технической литературе.

Критерии отбора проектов ГЧП

Предлагаемый перечень проектов для отбора должен быть предоставлен с сопроводительной информацией и данными. К моменту разработки инвестиционных программ определенная информация уже должна быть доступна (например, экономические данные, сведения о транспортной нагрузке и затратах) и может быть использована непосредственно в целях предварительного отбора.

Необходимая и доступная информация будет представлять собой набор точных и вероятных данных.

Критерии должны также соответствовать целям государственных планов развития, которые зачастую разрабатываются государственными органами планирования. Например, в некоторых государственных планах развития упор сделан на:

• Рост темпов инвестиций и экспорта;
• Повышение инвестиций в человеческий капитал (обучение и создание новых рабочих мест);
• Защиту окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов;
• Вовлечение частного сектора для удовлетворения потребностей в объектах инфраструктуры.

Эти задачи могут быть включены в перечень критериев, которые отражают общенациональные цели и, в конечном итоге, показывают жизнеспособность каждого проекта для последующих частных инвестиций в ГЧП.

Когда какое-либо министерство использует собственную методику анализа по множеству критериев, вполне вероятно применение одного и того же набора критериев для каждой группы проектов.

Включенные в «Сборник» цели касаются дорожных контрактов.

В следующем примере показаны 12 критериев. Это, вероятно, максимально возможное количество критериев, и они приведены для полноты картины. Некоторые из них не являются взаимоисключающими. Минимальное количество основных критериев может равняться 6 – они выделены подчеркиванием.

Для каждого проекта по каждому из критериев требуется минимальный набор данных. Однако значимость критериев может различаться в зависимости от министерства и нанимающего органа. На практике решение о включении дополнительных критериев и игнорировании некоторых приведенных критериев может быть принято на любом уровне правительства (отраслевым министерством, иным органом).

Помимо прочих, к предлагаемым критериям относятся следующие:

		Вероятность финансовой жизнеспособности и бюджетной поддержки: (например, использование приведенной в «Сборнике» простой объективной финансовой модели или субъективного анализа, например, транспортной нагрузки на городских платных дорогах и т.д.).
		Готовность и риск: общая оценка рисков и готовности.
		Социально-экономические выгоды: социально-экономические результаты проекта (доступны из исследований, или краткого описания социально-экономического обоснования и выгод). Включает трудоустройство и борьбу с бедностью.
		Региональное развитие: вклад в ВВП и региональное развитие (проекты в регионах с низким уровнем ВВП на душу населения), а также выраженная потребность в проекте или его поддержка на местном уровне.
		Роль сетевого проекта в плане развития отрасли: роль в стратегии отрасли.
		Национальная интеграция и безопасность: решение проектом вопросов национальной интеграции и безопасности.
		Приобретение земли: площадь приобретаемой земли (если нет данных, предположить нулевую площадь).
		Окружающая среда и переселение: проблемы окружающей среды и вопросы переселения (по площади или числу затронутных людей или краткая субъективная оценка).
		Влияние на доходы от экспорта: ориентация проекта на получение доходов от экспорта (в том числе, связанную с видимым экспортом (например, на международные морские порты и аэропорты) и невидимым экспортом, (например, ориентация на центры развития торговли или туристические зоны)).
		Безопасность: конкретные цели в области безопасности, например, повышение качества дорог с высокой аварийностью.
		Тип проекта и стоимость: описание проекта (относительно короткое, включая ориентировочную стоимость проекта), а также является ли проект «новым строительством».
		Спрос: тенденции, объем и соотношение спроса и пропускной способности (в % за год, объем, если возможно, за последние 5-10 лет, и соотношение спроса и пропускной способности).

Примечание: Соотношение цены и качества также может быть критерием, который может быть приблизительно определен на раннем этапе.

После согласования критериев команда приступает к процессу расстановки приоритетов, который требует анализа всех проектов по множеству критериев. В следующих таблицах приведены двенадцать предложенных выше критериев, руководящие принципы для оценки каждого критерия и ориентировочное применение этой методики.

http://www.unescap.org/drpad/vc/orientation/M5_10.htm

Следует отметить, что критериев довольно много, но не все они будут использоваться на каждом уровне. То есть национальные критерии отбора проектов в сфере энергетики, транспорта, водоснабжения и других видов инфраструктуры будут различаться и иметь различный вес в зависимости, например, от суботраслевой иерархии дорожных проектов.

Хотя анализ по множеству критериев является чрезвычайно полезным и надежным инструментом, необходима последовательность в его применении на каждом уровне. Следует также отметить, что некоторые критерии могут приводить, в некоторой степени, к двойному счету, но на этом уровне это не считается недостатком. Опять же, некоторым критериям может быть свойственна внутренняя непоследовательность. При этом не все критерии подлежат оценке, а взвешивание критериев помогает определить приоритетность ключевых политических соображений.

Критерии могут быть невзвешенными или взвешенными.

Вес критерия может быть определен субъективно или посредством более систематического процесса с использованием математических методов, например, ПАИ (процесс аналитической иерархии). Несмотря на возможность использования ПАИ, более важным считается активное участие государственных органов в процессе определения приоритетов, которых может отпугнуть довольно сложная процедура ПАИ.

Если некоторые критерии считаются более важными, чем другие, они должны иметь соответствующий вес. Общий результат взвешивания должен давать среднее значение. Например, в таблице с примерами в модели показано, что вес ниже 10 означает, что критерий оценивается как ниже среднего, 10 – среднее значение, выше 10 – уровень выше среднего. Это, безусловно, субъективная оценка.

Процесс анализа по множеству критериев

Чтобы снизить уровень индивидуальной необъективности, процедура осуществляется коллективно и ее результаты приводятся к среднему значению. Кроме того, вес критериев должен быть определен индивидуально членами команды и рассчитано его среднее значение. Процесс включает:

• Выбор критериев (сначала невзвешенных).
• Субъективную описательную оценку каждого критерия, например: высокий, низкий, средний и пр.; максимальное количество баллов по каждому критерию составляет 10; оценка должна быть выставлена по каждому критерию. Такая процедура повторяетяс для каждого критерия, и результаты суммируются с выставлением общего балла по каждому проекту, которые затем могут быть сопоставлены и ранжированы в порядке приоритетности.
• При необходимости вес некоторых критериев может оцениваться с учетом их более высокого значения; в отношении проектов ГЧП финансовая устойчивость и риск должны получить более высокий вес, чем другие критерии. Исходные баллы сохраняются, но при этом взвешиваются, и соответственно уточняется иерархия проектов (взвешивание может иметь либо не иметь существенного влияния на иерархию проектов).
• Рассмотрение альтернативных сценариев, таких как региональная направленность, направленность на социальную сферу, сокращение бедности, или максимизация экономического роста.
• Следующей задачей является дополнение необходимой информации.
• Затем результаты, как невзвешенные, так и взвешенные, суммируются для выставления общей оценки по каждому проекту и по сценарию.
• После этого проекты сопоставляются по взвешенным и невзвешенным показателям.
• Как было указано выше, чтобы избежать слишком большой степени предположения точности, проекты можно разделить на 3 основные группы, т.е., с высоким, средним и низким потенциалом, при последующем равном отношении ко всем проектам в группе, до тех пор, пока не будут доступны более детальные сведения.

Хотя система обладает гибкостью, правила применения должны быть определены заранее, и она не должна применяться повторно до появления заранее определенных или «политически правильных» приоритетов или иерархии проектов.

Оценка социально-экономического развития, собрание документов: «Методы и способы анализа по множеству критериев» www.evalsed.info

Критерии и взвешивание необходимо определять для различных этапов и различных органов в процессе ГЧП; они могут различаться в зависимости от типа участвующего ведомства, например, планирующего органа, министерства финансов, отраслевого министерства, дорожного органа или ячейки ГЧП.

«Перспективы и подходы к государственно-частному партнерству в области транспортной инфраструктуры», Сеть экономической политики, Директивный документ №7, 2005 г. Приложение 7 и 8. (содержит простые, но реализованные на практике примеры).

Проверенный на практике пример анализа по множеству критериев

В основной части «Сборника» разъяснялись методы и предлагаемые критерии. Ниже приводится опробованный пример и модели.

Рабочая группа ГЧП, согласовав критерии, приступает к процессу определения приоритетов, который требует анализа всех проектов по множеству критериев.

В приведенной ниже таблице показаны описанные выше двенадцать предлагаемых критериев и руководство по оценке всех критериев. В следующей таблице (пример определения веса критериев) показан пример применения этой методики.

http://www.unescap.org/drpad/vc/orientation/M5_10.htm

Источник: Консультанты

Критерии могут быть взвешенными либо невзвешенными. Считается, что невзвешенные критерии изначально равнозначны. Если какие-то критерии считаются более значимыми, они должны иметь соответствующий вес.

* Примечание: общее значение должно равняться 10. В приведенной выше таблице вес ниже 10 означает критерий, оцениваемый ниже среднего, 10 – средний вес, вес более 10 считается выше среднего. Это субъективная оценка.

Чтобы снизить степень индивидуальной необъективности процесс осуществляется коллективно и результаты приводятся к среднему значению.

Оценка социально-экономического развития, собрание документов: «Методы и способы анализа по множеству критериев» www.evalsed.info

В приведенной ниже таблице рассматриваются два проекта. Проект № 1 получает 80 баллов по невзвешенным критериям, проект № 2 – 72 балла. Однако при взвешивании ключевых параметров (критериев успешности проекта ГЧП), таких как финансовая жизнеспособность, спрос и т.д., взвешенные значения равняются 77.1 и 82.6 соответственно. Это создает обратную иерархию.

Источник: Проект оперативного пособия 2006 г., Координирующее министерство экономики, Индонезия, «Техническая помощь в обеспечении объектов инфраструктуры частным сектором»