Государственные организации

Правительства и государственные организации продолжают играть центральную роль в планировании, регулировании и предоставлении инфраструктуры вне зависимости от того, финансируются ли некоторые или все объекты инфраструктуры в рамках ГЧП или же такой вид финансирования отсутствует. Очевидно, что для этих трех сценариев и промежуточных условий требуются различные механизмы ГЧП.

Это также означает, что правительства должны управлять процессом реформ, что всегда сопряжено с трудностями, поскольку практически во всех случаях будут выигравшие и проигравшие.

Правительства также продолжают нести ответственность за экономическое развитие, в том числе за решение социальных задач, которые могут быть в определенной степени достигнуты за счет программ ГЧП, если таковые предусмотрены при определении целей.

Правительства также отвечают за финансирование инфраструктуры, резервирование финансовых ресурсов и минимизацию общего риска для всех «государственных» проектов, вне зависимости от того, предполагается ли ГЧП в таких проектах и разработаны ли они на центральном или региональном уровне. Это также имеет значение для местного финансового рынка, финансовых институтов и механизмов финансирования, которые государство может поддерживать, регулировать, финансировать в случае целесообразности и стимулировать.

«Инфраструктура в Латинской Америке и Карибском регионе – последние события и основные проблемы», Фой и Моррисон, Всемирный банк, 2007 г.

Масштаб развития партнерства государства и частного бизнеса

Как уже отмечалось, ГЧП и его механизмы могут предусматривать множество различных форм частного партнерства. Наиболее успешным результатом развития ГЧП является ситуация, когда значительная часть транспортной инфраструктуры и услуг находится в ведении частного сектора. Даже в секторе автомобильных дорог, где сохраняется необходимость в государственных инвестициях для дорог с низкими транспортными потоками, платные дороги приобретают все большее значение при увеличении их доли в совокупных транспортных потребностях, как, например, в Аргентине и некоторых регионах Бразилии. Поэтому представляется оправданным прогнозировать усиление этой тенденции, поскольку спрос на транспортные услуги продолжает расти гораздо более высокими темпами, чем возможности государства по привлечению ресурсов для их финансирования.

Основное преимущество оказания услуг частным сектором заключается в том, что это позволяет государственным администраторам сосредоточить усилия на планировании, политике и регулировании. В свою очередь, частному сектору предоставляется возможность делать то, что ему удается лучше всего и, в особенности, повышать эффективность и качество услуг.

В некоторых случаях правительства приходят к выводу о финансовой целесообразности приватизации услуг, требующих огромного количества субсидий при высоких затратах на их оказание, поскольку частные операторы во многих случаях могут сократить эти затраты достаточно быстро.

Приватизация государственных услуг затрагивает многие вопросы, которые должны решать те, кто отвечает за проведение реформ. К их числу относятся формы конкуренции, тип разукрупнения, определение последовательности действий с ранжированием государственных целей. Наиболее сложной задачей для правительств является подготовка к реализации обязательств, принятых в рамках соглашений по созданию ГЧП. Это означает, что после создания партнерства государства и частного бизнеса, Министерству транспорта придется сдерживать стремление создать теневое управления видами деятельности, которые раньше находились в его ведении.

С другой стороны, передача услуг в сфере инфраструктуры в ведение частного сектора не должна приводить к льготным сделкам или получению прибыли, обеспеченной государственными гарантиями. Услуги должны оказывать компании с регулируемыми потоками доходов, которые получают прибыль за счет повышения эффективности и генерирования дополнительного спроса.

Различные этапы

А.Талвити выделяет пять этапов процесса реорганизации дорожного агентства в направлении формирования системы «заказчик-исполнитель», в рамках которой функции по оказанию государственных услуг в конечном итоге передаются частному сектору:

• Создание традиционной организации по строительству и эксплуатации.
• Определение функций заказчика и исполнителя. Заказчик отвечает за государственные функции, а именно администрирование, управление и планирование; заключение контрактов, сбор соответствующей информации и распределение функций применительно к автомобильным дорогам. Исполнитель отвечает за выполнение работ, а именно проектирование, строительство, содержание и эксплуатацию системы автомобильных дорог.
• Разграничение организации-заказчика и организации-исполнителя; учреждение Совета по автомобильным дорогам.
• Акционирование организации-исполнителя или формирование партнерства государства и частного бизнеса и создание самостоятельного дорожного агентства (заказчика); создание дорожного фонда.
• Акционирование Агентства по автомобильным дорогам (заказчика).

Переход от этапа 1 к этапу 2 означает внедрение децентрализованной организационной структуры дорожного агентства. Значимость специализации возрастает; начинается определение функций заказчика и исполнителя. Впоследствии на данном этапе Министерство транспорта начинает сосредотачивать усилия на политике, охватывающей несколько видов транспорта; Дорожное агентство приступает к работе по децентрализации.

На третьем этапе результатом более широкого использования рыночных механизмов становится разделение организации-заказчика и организации-исполнителя. В качестве организации-заказчика продолжает выступать Дорожное агентство; организация-исполнитель подотчетна либо напрямую Министерству транспорта (как в Польше) или центральному аппарату дорожного агентства (как в Скандинавских странах). Как правило, на этой стадии появляется Совет по автомобильным дорогам. Дорожное агентство проводит децентрализацию своей организационной структуры. Центральный аппарат осуществляет руководство, а подотчетные ему региональные департаменты отвечают за качество и объем оказываемых услуг. Министерство делегирует бюджетные и иные полномочия дорожному агентству (заказчику) и Совету по автомобильным дорогам. Министерство определяет только общую цель администрирования, широкие задачи (которые периодически изменяются) и годовой бюджет.

На четвертом этапе осуществляется приватизация организации-исполнителя и создается дорожный фонд с целью обеспечения частичной самостоятельности дорожного агентства. Министерство, скорее всего, делегирует все бюджетные полномочия дорожному агентству через Совет по автомобильным дорогам и сосредотачивает усилия на определении и совершенствовании основ политики. Центральный аппарат дорожного агентства, который на данном этапе несет ответственность за единообразие политики, распределение бюджетных ресурсов, решение важных задач и аудит результативности функционирования, является немногочисленным и осуществляет эффективное управление с использованием современных технологий и систем управления. Управление дорожной программой осуществляют региональные департаменты. Они также проводят измерения результативности, которые носят институциональный характер.

На пятом этапе Дорожное агентство (заказчик) акционируется и становится официальным собственником автомобильных дорог от имени государства. Дорожное агентство выступает моделью частной корпорации в ведении Министерства. Источником его доходов является дорожный фонд, финансируемый за счет сборов с пользователей дорог.

Некоторые проблемы могут сохраниться даже на четвертом этапе после того, как Дорожное агентство становится организацией-заказчиком и осуществлена приватизация. К числу основных проблем относятся нечеткое административное функционирование, неоптимальный размер дорожной сети, бюджетные проблемы, невыполнение (или перевыполнение) работ по содержанию дорог, неэффективность управления и игнорирование социального эффекта дорог. Способом решения некоторых из этих проблем может стать акционирование организации-заказчика, предлагаемое на пятом этапе в качестве кульминационной стадии эволюционного процесса.

Может ли страна пропустить некоторые из этих этапов? Часто предлагается перейти от Этапа 1 сразу к Этапу 3 и пропустить Этап 2. Тем не менее, Этап 2 предусматривает много важных, зачастую одновременно происходящих действий, без выполнения которых успех Этапа 3 невозможен. К их числу относятся определение и изучение новых функций (заказчика, исполнителя), реорганизация сектора, разработка законодательной и нормативной правовой базы, совершенствование процедур заключения контрактов, возникновение новых аспектов (безопасность дорожного движения, общественный транспорт, инженерная экономика) и разработка современных механизмов управления (сбор данных по дорогам и транспортным потокам, дорожный банк данных, системы управления).

Описанный процесс трансформации подлежит пересмотру по мере приобретения дополнительных навыков при управлении институциональными изменениями. Для управления современным Дорожным агентством специалисты должны приобретать опыт в значительной мере посредством практики.

Процесс изменений

При помощи представленного ниже рисунка Антти Талвити описывает различные этапы процесса реформирования и основные действия, которые должны осуществляться на каждом этапе. На рисунке отображен увеличивающийся уровень понимания процесса Дорожным агентством и растущее число привлекаемого персонала.

Источник: Талвити (1998 г.)

С дополнительной информацией можно ознакомиться в работе Антти П. Талвити:

«Международный опыт перестройки дорожного сектора», А. Талвити, исследования в области транспорта, запись № 1556, 1998 г., стр.6.

Примеры странового опыта

Колумбийский институт по автомагистралям

В 1994 год Министерство транспорта Колумбии передало свои функции по управлению национальными магистралями полуавтономному институту и упразднило всю систему выполнения целевых работ. В 1996 году новый Национальный институт по автомагистралям (INVIAS) принял решение (при финансовой поддержке Всемирного банка) о начале реализации масштабной программы модернизации в целях усиления институциональных и финансовых ресурсов для управления сетями и инфраструктурой автомобильных дорог.

INVIAS работал с группой консультантов по вопросам оперативной диагностики, планирования и реализации своей программы, включая новые стратегии и процедуры финансирования, процедуры заключения контрактов и управления проектами, управление кадровыми ресурсами, управленческие и технические информационные системы.

INVIAS, который использует сравнительные преимущества частного сектора и идентифицировал переходные мероприятий для движения в этом направлении, в ближайшем будущем может стать высокоэффективной государственной организацией.

Коммерциализация автомобильных дорог в Доминиканской Республике

В Доминиканской Республике результатом игнорирования необходимости текущего содержания и ремонта в период 1980-1986 гг. стал серьезный износ дорожной сети, который можно было устранить только за счет масштабного восстановления или реконструкции дорог. На тот момент Государственный секретариат общественных проектов и коммуникаций (SEOPC) отвечал за управление всем транспортным сектором. На практике, однако, деятельность SEOPC была сосредоточена на секторе автомобильных дорог и охватывала весь спектр мероприятий, начиная от планирования, эксплуатации и строительства дорог до работы дорожного транспорта.

Первая масштабная инициатива по реконструкции датируется 1987 годом, когда была начата реализация национальной программы восстановления дорог, финансируемая правительством и многосторонними донорами, включая займы Всемирного банка. Среди целей проекта особый акцент делался на совершенствование институционального потенциала SEOPC в области планирования и эксплуатации дорожной системы.

Наряду со значительным повышением качества дорожной сети, еще одним достижением программы стали масштабные реформы организационной системы и финансирования сектора автомобильных дорог. Заключение контрактов со сторонними организациями на выполнение работ по содержанию и ремонту дорог позволило сократить издержки на 30%; заключение контрактов на содержание дорог стало составной частью процесса укрепления потенциала SEOPC в области управления проектами, планирования и мониторинга содержания дорог. Выполняемые по контрактам работы также способствовали развитию потенциала местных строительных компаний, особенно в сфере предварительного конкурсного отбора и качества документации для торгов и тендерных предложений.