Технические аспекты регулирования

С точки зрения надзора, контракты ГЧП, отличаются от традиционных контрактов в том, что:

• данные контракты являются многолетними, и в некоторых случаях (концессии на автострады) они могут действовать в течение нескольких десятилетий;
• суть заключается в том, чтобы извлечь максимальные преимущества от инновационных возможностей частного сектора и, таким образом, обеспечить ему максимальную свободу в плане используемых методов достижения установленных показателей результативности;
• поскольку оператор выполняет функции по управлению частью государственного имущества, ему вменяется в обязанность отчитываться в своих действиях;
  в максимально возможной степени, идея состоит в том, чтобы обеспечить прямое взаимодействие оператора с пользователями и стимулировать его самостоятельно принимать решения о том, какие корректирующие меры следует предпринимать;
• в этой связи, регулирующий орган является конечным гарантом перед гражданами и государственной властью того, что контракт будет исполняться в наилучших общих интересах.

Каждый из этих аспектов влияет на способ выполнения регуляторных функций.

Контракты могут заключаться на длительный период

В течение этого периода могут произойти изменения в законодательной и нормативной правовой базе. Могут измениться социальные требования, в результате которых возникает необходимость изменения уровня качества работ, требуемых по контракту. Стороны контракта могут в конечном итоге придти к соглашению о том, что некоторые требования контракта являются неприемлемыми.

Фундаментальный принцип партнерства государства и частного бизнеса состоит в том, что если эти изменения делают необходимым адаптацию контракта, и если это влечет убытки для оператора, такой ущерб должен быть компенсирован.

Роль регулятора заключается в том, чтобы внимательно отслеживать эти изменения, информировать оператора о таких изменениях и, при необходимости, обсуждать с ним любые модификации или поправки в контракт, которые могут потребоваться в этой связи.

Применительно к техническим и финансовым аспектам регулирования, эффективной практикой является планирование регулярных встреч для совместного рассмотрения всех модификаций, которые могут потребоваться в результате событий, произошедших в последнее время.

Оператору должна быть предоставлена максимальная инициатива

Исходя из показателей качества работы, которые должны обеспечиваться в соответствии с контрактом, действующая практика предполагает составление оператором руководства с описанием предлагаемых способов достижения данных показателей.

В этой связи важнейшее значение приобретает указание в контракте того факта, что необходимость утверждения регулятором руководств никоим образом не снижает ответственности оператора. Такое утверждение не должно приводить к тому, что обязательства по качеству работ трансформируются в обязательства по используемым методам.

Оператор может в любое время пересмотреть руководство при условии информирования об этом регулятора. Составляемые руководства различаются в зависимости от проектов. Органы государственного управления должны придерживаться обоснованного подхода и требовать от оператора указания только той информации, которая действительно необходима для выполнения его функций.

В руководствах могут охватываться такие тематические направления, как, например, эксплуатация дорог; а также информирование и коммуникационная деятельность; текущее содержание (дороги, сопутствующие объекты, сооружения); зимнее содержание; эксплуатация и техническое обслуживание системы взимания платы за проезд и т.д.

В рамках тематических направлений, рассматриваемых в руководствах, могут быть охвачены следующие аспекты:

• общая организация работ, планируемая оператором, и принцип распределения функций между оператором и его субподрядчиками; персонал и оборудование, планируемые для выполнения различных работ;
• периодичность проверок, проводимых оператором (применительно к дороге, инженерным сооружениям и оборудованию);
• периодичность, характер и способы проведения контрольно-измерительных мероприятий;
• меры, предпринимаемые в случае аварийных ситуаций; договоренности с аварийными службами (аварийный бригады, дорожная полиция, пожарная служба, служба скорой помощи и т.д.);
• возможные схемы взимания платы за проезд и планируемые способы их внедрения;
• организация информирования в случае запланированных (работы на объектах) или непредвиденных событий (аварии, погодные условия и т.д.);
• меры предосторожности в случае проведения работ без закрытия движения или в любых иных ситуациях, требующих частичного закрытия дороги;
• порядок согласования с органами государственного управления соответствующих мер в случае возникновения серьезной ситуации, требующей закрытия дороги;
• порядок предоставления общественности реестра жалоб или иных средств, позволяющих пользователям выразить свое мнение;
• иные мероприятия.

Обязанность оператора по представлению отчетности

Одновременно с предоставлением оператору свободы действий, ему вменяется в обязанность представление отчетности о своих действиях или важнейшей информации регулятору.

Данная обязанность преследует несколько целей:

• создание условий для того чтобы регулятор мог удостовериться в надлежащем выполнении контракта, и обеспечение информации по любым корректировкам, который могут потребоваться;
• предоставление данных в банк данных по дорожной сети, что имеет важнейшее значение для рационального управления всей сетью автомобильных дорог, вне зависимости от того, какой оператор – частный или государственный - отвечает за управление сетью.

Обязанность по представлению отчетности и информации должна распространяться на:

• выполненные работы, результаты и принятые меры, информация о которых должна направляться в регулятор, и
• аварии на дорогах и обстоятельства, в которых они произошли, включая ограничения движения и т.д.

Обязанности оператора по работе с обращениями пользователей

Если при традиционных схемах государственные органы принимают жалобы и обращения пользователей и принимают решения о требуемых мерах, в проектах партнерства государства и частного бизнеса следует придерживаться практики, когда оператор напрямую работает с обращениями пользователей и в максимально возможной степени самостоятельно решает, какие меры должны быть приняты в случае обоснованных претензий.

Безусловно, такой идеальный план не всегда осуществим, и задача регулятора заключается именно в том, чтобы удостовериться, что оператор примет обоснованное решение, руководствуясь как требованиями государственных органов в соответствии с контрактом, так и исходя из требований пользователей и затрат на осуществление мер по исправлению ситуации.

В любом случае, крайне важно обязать оператора определить необходимый механизм получения комментариев пользователей на постоянной основе. Простейшим способом может стать предоставление гражданам книг замечаний и предложений, однако могут также использоваться и другие способы, такие как специальные телефонные номера или электронные адреса для направления обращений.

Проверки, проводимые регулятором

Любые делегированные функции должны проверяться, и деятельность частных операторов в контексте партнерства государства и частного бизнеса не является исключением.

Регулятор отвечает за такие проверки, и, в целом, за проведение любых расследований, инспекций или аудитов, необходимых для того чтобы удостовериться в надлежащем выполнении оператором своих функций. На основании результатов таких проверок могут начисляться штрафы или применяться иные санкции, предусмотренные в контрактах.

В распоряжении регулятора необходимо иметь следующие основные механизмы, которые должны надлежащим образом применяться в каждом конкретном случае:

• проверки с двойным контролем, периодичность которых устанавливается в контракте;
• спонтанные проверки;
• любые мероприятия, предназначенные для проверки действий, предпринятых оператором;
• периодические аудиты соблюдения норм безопасности и охраны окружающей среды;
• опросы пользователей.

Что касается опросов пользователей, полезную информацию можно найти в следующей публикации:

«Качество дорожного обслуживания, оценка, впечатление и ответное поведение пользователей», Всемирная дорожная ассоциация (ПМАДК), 1999 г.

Долгосрочные взаимоотношения государственных и частных организаций являются ключевым параметром партнерства государства и частного бизнеса и создают следующие препятствующие факторы, которые являются обоснованием для создания надлежащей регуляторной системы:

• В случае, когда частный оператор осуществляет деятельность в качестве естественной монополии, должны быть предусмотрены положения по недопущению злоупотребления им своим доминирующим положением.
• В правилах, регулирующих партнерство государства и частного бизнеса, должны учитываться неизбежные изменения, которые произойдут в условиях осуществления проекта с течением времени.

Первостепенной задачей регулирования является оптимизация экономического и социального воздействия проекта. Тем не менее, сложные схемы ГЧП и, в особенности, предусматривающие частное финансирование, должны также включать идентификацию, оценку и распределение факторов проектных рисков с финансовой точки зрения.