| Политика и планирование > Концепция ГЧП |
Регулирование и регуляторы
После того, как подписаны и скреплены печатью контракты о партнерстве государства и частного бизнеса, согласно которым частному сектору передаются функции по финансированию и оказанию услуг, государству необходимо подготовиться к проведению мониторинга следующих аспектов:
- законодательные барьеры, оставшиеся от ранее действовавших регуляторных режимов, которые должны быть устранены;
- приватизированные услуги являются естественными монополиями, создающими риск злоупотребления доминирующим положением, в частности риск недобросовестного ценообразования;
- экономия на обеспечении безопасности, что может являться легким способом снижения издержек.
Данные функции должны быть отнесены к компетенции экономических регуляторов. Эти функции не являются единственным видом ответственности регуляторов. Кроме того, государству необходимо проводить мониторинг соблюдения и исполнения контрактных обязательств (обязательства по инвестициям, качеству и предоставлению услуг) частными операторами.
Исходя из необходимости такого мониторинга со стороны государства, в последние двадцать лет возник новый термин «регулирование», который является типовым для всех видов передачи функций государства частному сектору. Регулирование предусматривает действия, направленные на обеспечение оказания переданных услуг в соответствии с законодательством, спецификациями и всеми обязательствами, возложенными на оператора.
Различие между контрактом на содержание участка грунтовой дороги и приватизацией телекоммуникационной системы всей страны, но также и между этой же грунтовой дорогой и концессионным соглашением по автостраде, состоит в том, что использование одной и той же терминологии для обоих случаев является опрометчивым. Тем не менее, значительное число принципов, таких как решение вышеупомянутых вопросов, являются общепринятыми для всех регуляторных механизмов, что обосновывает использование данного термина.
С дополнительной информацией о базовых принципах регулирования можно ознакомиться в следующих публикациях:
«Приватизация и регулирование транспортной инфраструктуры - руководящие принципы для законодателей и регуляторов», Антонио Эсташе и Жин де Рус, Институт Всемирного банка, 2000 г. (обложка и содержание).Формирование регуляторного потенциала
Хотя необходимость формирования устойчивого регуляторного потенциала на страновом уровне является очевидной, на практике формирование регуляторного потенциала сопряжено с двумя основными факторами риска. Первый фактор риска заключается в том, что регуляторы могут контролироваться операторами и проявлять снисходительность в случае конфликта. Вторым фактором риска является контроль регулятора пользователями или потребителями и навязывание требований, не предусмотренных в контракте.
Обременительные регламенты ослабляют инновации и эффективность, поскольку сложно регулировать многие ситуации, которые могут возникнуть.
В основе адекватного регулирования лежат следующие сдерживающие факторы и противовесы:
- Обнародование информации о ценовой политике и принятых решениях;
- Принципы ценообразования, которые должны соответствовать предопределенным условиям;
- Требование о проведении конкурсных торгов на выполнение всех значительных работ;
- Соблюдение всех требований, установленных в законодательных актах по обеспечению безопасности, охране окружающей среды, планированию и осуществлению коммерческой деятельности;
- Определение процедуры разрешения споров.
Создание регулятора
Наиболее распространенным механизмом выполнения обязательств является создание независимого регуляторного агентства, не подверженного риску контроля со стороны политиков, правительства, операторов или пользователей услуг. Понятно, что такое агентство должно не только обладать финансовой автономией, но также нести ответственность за свои решения.
Существует риск, что граждане не смогут ощутить преимущества от развития партнерства государства и частного бизнеса просто потому, что государственные органы игнорируют его роль в обеспечении справедливого распределения выгод посредством создания независимых регуляторов.
Весьма сложно подробно обозначить, каким должен быть такой регулятор, поскольку его структура и функции напрямую связаны с моделью ГЧП.
В большинстве стран в составе ответственных министерств (обычно Министерства транспорта или Министерства государственных проектов) создаются отделы, которые осуществляют мониторинг концессий или иных контрактов с частными операторами. Основным недостатком является то, что в случае разногласий с правительством очень быстро возникают конфликты интересов. Опыт стран Латинской Америки свидетельствует о том, что отсутствие прозрачности в процессе принятия решений этими отделами по мониторингу часто создает напряженность, широко освещаемую в прессе. В результате, это становится источником политических дебатов о процессе развития ГЧП.
Некомпетентный или подконтрольный регулятор является наилучшим индикатором того, что результат развития ГЧП будет несправедливым. Опыт прошлых лет показывает, что несправедливость ставит в выгодное положение инвесторов и операторов, нежели пользователей, в случае неудовлетворительного составления контрактов, и это зачастую приводит к конфликтам.
Какая организация должна быть создана для обеспечения регулирования?
Сегодня в мире насчитывается свыше 200 независимых регуляторных агентств; подобные агентства созданы во всех странах ЕС.
Следует отметить, что в исследованиях их функционирования отсутствует информация, каким образом и почему регуляторные агентства повысили результативность работы инфраструктурных отраслей по обеспечению соответствия требованиям потребителей, инвесторов и процесса развития. В этих исследованиях не объясняются следующие аспекты:
- Какие механизмы работают эффективно, и какие - неудовлетворительно?
- Каким образом регуляторные агентства в сфере инфраструктуры могут улучшить результативность своей работы?
- Роль и значимость регуляторных агентств с точки зрения структуры отрасли, действий регулируемых компаний и государства;
- Роль агентств в сфере инфраструктуры в содействии (или же препятствовании) поиску эффективных решений проблем и путей выхода из кризисных ситуаций.
Подробное обсуждение этих вопросов с полезными комментариями представлено в Справочнике по оценке регуляторных систем в сфере инфраструктуры:
В упомянутом Справочнике подробно обсуждаются вопросы последующей оценки деятельности регуляторных агентств в сфере инфраструктуры, в том числе:
- Вид оценки (базовая, среднего уровня или углубленная оценка);
- Кто и как должен проводить оценку;
- Предназначение и виды использования оценок регуляторных агентств;
- Инструментарий оценки (включая типовые технические задания и анкеты);
- Библиография и краткое изложение предыдущей деятельности по проведению оценки в этой области.
Основными отличительными чертами инфраструктурных отраслей, которые, в совокупности, обосновывают необходимость экономического регулирования, являются:
- Данные отрасли являются крайне капиталоемкими с очень длительным сроком эксплуатации основных фондов, которые, как правило, «поглощают» активы в том смысле, что их нельзя продать или повторно использовать.
- Для них и характерна значительная экономия масштаба, особенно, когда речь идет о монопольных сетях, таких как электросети или системы водоснабжения. Это часто создает естественную монополию в транспортном секторе.
- Конечный продукт инфраструктурных отраслей, а именно предоставляемые услуги, потребляются всеми гражданами и необходимы для их благосостояния, а также являются важнейшими производственными ресурсами для всех субъектов хозяйствования.
Эти отличительные черты влекут следующие последствия:
- Потребители нуждаются в защите от злоупотреблений на рынке со стороны провайдеров-монополистов.
- Инвесторы нуждаются в защите от стратегического поведения правительств, у которых есть серьезная мотивация, по мере введения в действие инвестиционных объектов, поддерживать цены не выше уровня эксплуатационных затрат.
Фактически, как правительства, так и сегодняшние потребители заинтересованы в сохранении текущих цен на низком уровне.
Однако поддержание низких цен может обеспечиваться за счет неподключенных потребителей и откладывания дальнейших инвестиций в жизнеспособные проекты. В развивающихся странах, особенно в Африке, дома обеспеченных жителей городов обычно подключены к системам энергоснабжения, водоснабжения и телекоммуникационным сетям, тогда как большинство (зачастую подавляющее большинство) малообеспеченного сельского населения не имеет доступа к этим системам.
В Справочнике основные задачи регулирования сформулированы в виде трех регулирующих метапринципов:
- Мета-принцип 1: Доверие:
Инвесторы должны быть уверены в том, что регуляторная система будет соблюдать свои обязательства.
- Мета-принцип 2: Легитимность:
Потребители должны быть уверены, что регуляторная система будет защищать их от использования компаниями своего монопольного положения в форме высоких цен или низкого качества услуг, или их сочетания.
- Мета-принцип 3: Прозрачность:
Регуляторная система должна функционировать по принципу прозрачности, чтобы инвесторы и потребители знали «правила игры».
Существуют различные типы и виды регуляторных агентств. Тем не менее, все регуляторы и псевдорегуляторные агентства (такие, как агентства по мониторингу концессий) должны соблюдать три вышеизложенных рекомендуемых метапринципа регуляторных систем в сфере инфраструктуры.
