| Политика и планирование > Концепция ГЧП | Регулирование |
Законодательная база и регуляторные механизмы
Регуляторные механизмы
Регулирование в контексте ГЧП предполагает экономическое регулирование, тарифы, лицензии, контроль предоставляемых услуг и состояния рынка в целом, нежели чисто техническое регулирование.
Законодательные системы стран различаются, однако во многих случаях более совершенные законы о ГЧП предусматривают регламентирующие документы по реализации. Такие законы и регламенты охватывают весь цикл ГЧП бизнеса Модуль 4 «Законодательство и контракты»), тогда как регуляторы обычно занимаются вопросами реализуемых проектов партнерства государства и частного бизнеса.
Регулирование всех предоставляемых услуг в сфере инфраструктуры входит в компетенцию определенного ведомства. Многие регулирующие органы имеют статус департаментов в составе отраслевых министерств; некоторые входят в состав других министерств (т.е. не отраслевого министерства), тогда как другие являются независимыми или полунезависимыми ведомствами.
Как правило, предпочтение отдается рыночным механизмам, а не экономическому регулированию.
Экономические функции регулятора
Экономические функции регулятора обычно предусматривают следующие полномочия:
- Выдача, пересмотр и аннулирование лицензий;
- Установление стандартов по правилам и условиям поставки товаров и услуг;
- Регулирование ставок (тарифов) и других сборов за услуги;
- Определение правил рыночной деятельности для сектора;
- Мониторинг работы регулируемых субъектов;
- Арбитраж и урегулирование споров в секторе.
Экономические регламенты, распространяющиеся на транспортный сектор, имеют большое значение в следующих ситуациях:
- соответствующая транспортная инфраструктура или услуга представляет собой естественную монополию (например, мост или туннель, при отсутствии реальных альтернативных вариантов), и (или)
- значительное рыночное влияние (например, автомагистраль в случае, когда альтернативные маршруты не являются привлекательными по причине пробок или сложных условий движения и т.д.), и (или)
- права и обязанности, предусмотренные в соглашении о ГЧП или концессионном соглашении, предполагают регуляторную интерпретацию.
В большинстве случаев, если создание регулятора может быть обосновано государственными интересами, предпочтительным вариантом, как правило, является независимое экономическое регулирование, нежели регулирование, осуществляемое государственным департаментом. Тем не менее, полностью независимое регулирование не всегда достижимо в краткосрочной перспективе, но должно быть однозначной или долгосрочной целью и должно быть определено таким образом, чтобы обеспечить внешнее регулирование оказания услуг.
Даже при внедрении независимого регулирования, опыт показывает, что оно может оказаться неэффективным, попасть под контроль или искажаться определенными группами, действующими в интересах определенных кругов, включая государство. Необходим всесторонний анализ любой предлагаемой регуляторной структуры на предмет:
- реальной независимости данной структуры от особых интересов любых сторон процесса регулирования, включая государственных субъектов в промышленном секторе;
- эффективности юридических прав и обязанностей данной структуры для выполнения ее задач в области регулирования; а также
- наличия навыков и ресурсов для выполнения функций на непрерывной основе. В некоторых странах ограниченность ресурсов может являться обоснованием для создания межотраслевого регулирующего органа или передачи некоторых регуляторных функций сторонней организации на контрактной основе.
Специализированные отделы или департаменты по вопросам ГЧП, международные финансовые организации или консультанты должны проанализировать, каким образом следует оказывать поддержку правительствам в создании адекватных режимов регулирования. Им следует также попытаться обеспечить наличие финансирования и квалифицированных специалистов, как минимум, для базовой регуляторной системы по таким направлениям, как:
- процедуры партнерства государства и частного бизнеса;
- оценка активов;
- методы регуляторного учета;
- технологии измерения эффективности;
- процедуры консультаций.
Мониторинг качества регулирования должен впоследствии стать важной составляющей мониторинга проекта.
Источник: Gridlines N°23 - Май 2007 г., Антон Эберхард
Как функционирует регулятор
Регулятор должен:
- осуществлять деятельность на прозрачной основе и активно предоставлять информацию заинтересованным сторонам о рассматриваемых регуляторных вопросах, принятых решениях и основаниях их принятия.
- содействовать участию заинтересованных сторон в процессе принятия регуляторных решений посредством организации встреч с общественностью для обсуждения регуляторных вопросов, на которых в активной форме запрашиваются комментарии заинтересованных сторон.
- определять принципы и процедуры рассмотрения и утверждения тарифов.
- содействовать созданию условий, стимулирующих участие частного сектора и развитие ГЧП.
Виды регуляторов
Существует три основных типа регуляторов:
- Регуляторные подразделения – организация, состоящая из одного или нескольких отделов или функциональных групп, в составе министерства, которая осуществляет сведение информации, проводит анализ и готовит рекомендации по регуляторным вопросам для Министра.
- Самостоятельные регуляторы – самостоятельная организация, которая консультирует вышестоящий орган по регуляторным вопросам (например, министра или Президента через министра), но не обязательно принимает окончательное регуляторное решение.
- Независимые регуляторы – организация, создаваемая вне министерства, которая наделена правом окончательных решений по вопросам лицензий, тарифов или качества услуг.
Необходимый уровень институционального или регуляторного потенциала
Создание регулятора как таковое (т.е. принятие соответствующего законодательного акта) не является достаточным, особенно в странах с переходной экономикой, где нет институциональных традиций регулирования и адекватного обучения в области регуляторных принципов для лиц, которым вменяются в обязанность функции регуляторов.
Прежде чем регулятор начнет функционировать, необходимо тщательное организационное планирование, включая наем и обучение регуляторов и персонала.
Главной целью независимого регулирующего органа является создание условий, которые обеспечат потенциальным частным инвесторам определенную степень гарантий и будут стимулировать инвестиции, имеющие важнейшее значения для экономического развития страны.
Недавно учрежденный регулятор с его организационными проблемами, такими как недостаточная численность или уровень подготовки персонала и неадекватные подзаконные акты (правила, регламенты и процедуры), может создать для потенциальных инвесторов значительные риски, что может отрицательно повлиять на их заинтересованность в проектах ГЧП.
Сроки начала работы регулятора также имеют большое значение для проектов ГЧП, которые уже находятся на завершающем этапе подготовки. Серьезные инвесторы, работающие с Правительством в течение многих месяцев (или даже лет) по подготовке соглашения о реализации важного проекта в сфере инфраструктуры могут с опасением относиться к возможному учреждению регулирующего органа.
При отсутствии опыта предыдущего взаимодействия, в какой степени инвестор может быть уверен в том, что его долгосрочное соглашение с Правительством сохранится в условиях функционирования регулятора? Двусторонние контракты, т.е. регулирование посредством контрактов, могут устранить эти опасения в краткосрочной перспективе, но только с течением времени и при соблюдении международной передовой практики регулятор сможет сформировать доверие в отношении себя и того, что он действительно намерен обеспечить эффективную систему регулирования.
Вне зависимости от промежуточной структуры, основополагающие принципы освобождения условий вхождения на рынок и уровня формирования рыночных цен от одностороннего контроля (либо политического, либо влияния со стороны одной заинтересованной группы) являются бесспорными. Они формирует общепризнанные предпосылки для привлечения инвестиций в инфраструктуру и сектор коммунальных услуг, которые имеют важнейшее значение для развития национальной и региональной экономики.
В Рабочем документе Всемирного банка (№ 14, 2003 год) рассматриваются преимущества определения конкретных прав и обязанностей государства и частного сектора в схемах ГЧП вместо интерпретации регулятора. В отдельных проектах может использоваться принцип составления «регуляторных контрактов» или регулирования посредством контрактов, нежели отраслевое регулирование.
Концессии по платным дорогам или долгосрочные концессии по портам и аэропортам часто регулируются посредством контрактов. Регулятор может не потребоваться при наличии достаточной уверенности, что договорное право и арбитражные механизмы могут обеспечить средства защиты прав сторон в случае возникновения спора.
Вопросы безопасности не являются однозначной составляющей регулирования, но имеют важнейшее значение в транспортной сфере. Тем не менее, экономическое регулирование, введенное параллельно с методиками частного сектора, должно быть структурировано таким образом, чтобы создать мотивацию для обеспечения безопасности и не допустить ситуации отсутствия соответствующих стимулов.
Технические регламенты и регламенты по мерам безопасности не входят в сферу действия регулирования применительно к проектам партнерства государства и частного бизнеса. Тем не менее, сохраняется необходимость технических регламентов и регламентов по мерам безопасности, и они будут действовать в дополнение и во взаимосвязи с экономическим регулированием.
Задачей регулирования и регуляторных систем является, с одной стороны, содействие в оказании малозатратных и надежных услуг и, с другой стороны, стимулирование увеличения объема финансово жизнеспособных новых инвестиций в секторы инфраструктуры, особенно в те, в которых присутствуют естественные монополии или неудовлетворительно функционирует рынок.
Наиболее характерной чертой инфраструктурных реформ в развивающихся странах и государствах с формирующейся экономикой является разработка новых регуляторных законов, систем, контрактов и процедур. По оценкам, приведенным в нижеупомянутой публикации (А. Эберхард, рабочий документ № 4), в 130 странах создано около 200 регулирующих структур в инфраструктурных секторах.
В выводах, содержащихся в Рабочем документе Всемирного банка № 4, отмечено, что:
- Хотя новые модели регулирования (независимые и другие) не лишены недостатков и могли бы работать лучше, они, также как и старые модели, имеют проблемы, связанные с использованием прямого государственного регулирования.
- Таким образом, сохраняется необходимость стратегических мер по совершенствованию регуляторных систем.
- При этом государственным органам и разработчикам политики необходимо проанализировать и разработать регуляторные системы, которые в большей степени учитывают и подходят для условий страны, в особенности обязательства, потенциал и иные механизмы.
- Практические рекомендации заключаются в следующем:
- Сосредоточение усилий на значимых составляющих, нежели на всех составляющих;
- Совершенствование знаний и навыков в области регулирования;
- Рассмотрение жалоб потребителей в целях обеспечения легитимности;
- Углубленное внимание таким направлениям, как создание или усиление стимулов для повышения эффективности и снижения издержек;
- Широкий доступ к финансово приемлемым услугам остается важной задачей, и регулирующим органам принадлежит важная роль в стимулировании и мониторинге мероприятий, которые направлены на поддержку расширения доступа к транспортным услугам, а не только наиболее жизнеспособных платных дорог.
Последняя рекомендации означает, что «мантры» не должны становится заменой мыслительного процесса. Лица, принимающие решения, должны выбирать из имеющегося «меню» те варианты, которые в наибольшей степени оптимальны для страны, с осознанием того, что, с течением времени, возможно, возникнет необходимость в изменении этих правил, поскольку партнерство государства и частного бизнеса и сама страна развиваются и изменяются.
