| Политика и планирование > Экономическое развитие и общественные интересы > Участие общества и консультации с общественностью |
Перспективы для пользователей дорог и местных жителей
В случае партнерства государства и частного бизнеса роль пользователей дорог отличается от их роли в рамках традиционного контракта. Последствия должны быть проанализированы.
Роль пользователей
Как показано в многочисленных публикациях, во всем мире отмечается устойчивая тенденция стимулирования участия пользователей дорог в определении направлений дорожной политики. Роль пользователей, о которых пойдет речь в этом разделе, несколько отличается по существу и является результатом самой философии ГЧП.
При традиционном контракте цепочку действий можно проиллюстрировать следующим образом (схематически):
В рамках партнерства государства и частного бизнеса, в идеале, последовательность действий, по мере возможности, должна быть следующей:
Во второй схеме дорожные администрации отвечают за организацию свободного выражения мнений общественностью и (или) пользователями дорог (книги жалоб, проверки и т.д.).
Это является одной из задач регулирования (технические аспекты).
Участие пользователей
Пользователи дорог могут быть готовы платить, но только в том случае, если их деньги действительно расходуются на дороги, и если работы выполняются эффективно. Пользователи, привлекаемые к управлению дорогами, обычно настаивают на введении устойчивой коммерческой практики для того чтобы получать отдачу от денег, расходуемых на дороги. Это стимулирует дорожные администрации эффективно использовать ресурсы и препятствует злоупотреблению ими своей монопольной позицией.
Пользователям дорог принадлежит важная роль в следующих областях:
- содействие принятию гражданами периодических повышений размера сбора с пользователей дорог;
- поддержка обоснованных мер по недопущению посягательств и контроль землепользования вдоль дорог, проходящих через территории, находящиеся в собственности;
- повышение осведомленности о значимости норм по нагрузке на ось и оказание помощи в их реализации;
- повышение осведомленности о значимости норм нагрузки на ось и оказание помощи в их реализации;
- стимулирование более качественного содержания транспортных средств;
- усиление общей системы управления дорогами;
- содействие участию местных жителей в планировании и осуществлении работ для осознания принадлежности дорог сообществам;
- активное участие в представительском совете по управлению дорогами и других ключевых комитетах дорожного сектора.
Кто входит в категорию пользователей дорог?
Организации, представляющие интересы пользователей дорог: в большинстве стран имеется несколько подобных организаций, которые имеют влияние на различных уровнях государственного управления. К их числу относятся:
- национальные организации, представляющие все сектора экономики: торговые палаты, фермерские организации, консультативные организации, технические общества, лобби пешеходов и велосипедистов, группы потребителей и женские организации;
- национальные организации транспортного сектора: транспортные организации, институты по подготовке специалистов транспорта, консультативные советы транспорта, профсоюзы работников транспорта;
- национальные организации сектора автомобильных дорог: дорожные ассоциации (или федерации или общества), организации автовладельцев, ассоциации грузоперевозчиков; национальные организации, представляющие владельцев автобусных парков и операторов автобусного сообщения;
- местные транспортные организации: ассоциации такси и местные организации, представляющие владельцев автобусных парков и операторов автобусного сообщения;
- местные общественные организации: сельские ассоциации, ассоциации учителей и родителей и иные местные общественные группы.
Организации, представляющие интересы водителей и операторов общественного транспорта, менее типичны для развивающихся стран и государств с переходной экономикой. Многие из этих стран не имеют официального механизма ведения диалога с этими потенциально влиятельными пользователями дорог и не в состоянии эффективно привлекать их к обсуждению вопросов управления дорогами или же работать с ними по решению других проблем дорожного сектора. Создание и укрепление таких организаций должно стать важной составляющей любой программы по повышению эффективности управления и финансирования дорог.
Ожидания от привлечения пользователей дорог
По мере того, как пользователи дорог убеждаются, что государство пытается удовлетворить их потребности, они станут поддерживать весь спектр программ, направленных на повышение эффективности сектора автомобильных дорог. Пользователи дорог также акцентируют внимание на технических соображениях, нежели политических интересах, и помогают деполитизировать процесс определения приоритетов. Политики как на национальном, так и местном уровне, помогают определить приоритеты сектора автомобильных дорог, тогда как пользователи дорог содействуют усилению управления и обеспечивает приток коммерческих знаний частного сектора.
Реальное партнерство между пользователями дорог и государством действительно может иметь место; существуют многочисленные примеры совместной работы дорожных ведомств и пользователей дорог по решению общих проблем. Совместное участие возможно по таким тематическим направлениям, как:
- Финансирование и управление дорогами: пользователи дорог могут участвовать в управлении и финансировании дорог посредством членства в комитетах по управлению дорожными фондами, дорожных советах и иных аналогичных структурах (см. примеры ниже). Они могут способствовать более качественному решению ряда важных вопросов, связанных с влиянием дорожной политики на качество инфраструктуры. К примеру, для обеспечения успешной реализации спецификации по уровню услуг должны разрабатываться по результатам консультаций с участием всех сторон - заказчика, управляющей организации, провайдера услуг, налогоплательщиков, пользователей дорог и других заинтересованных сторон.
- Нормативные акты: например, по повышению дорожной безопасности и контролю перегрузки. Могут проводиться консультации с пользователями дорог об изменении нормативных актов, в частности, регулирующих вес и габариты транспортных средств, а также по вопросам реализации норм по нагрузке на ось.
Активное участие пользователей дорог может помочь в получении государственной поддержки для обеспечения гарантированного и стабильного финансирования дорог. Поддержка для получения большего объема дорожного финансирования за счет взимания платы с пользователей и сборов за услуги требует принятия соответствующих шагов с тем, чтобы избежать ситуации, когда дорожные ведомства действуют в качестве государственной монополии, а также обеспечить, чтобы на дороги не расходовалось больше средств, чем страна может себе позволить. Таким образом, крайне важно привлекать пользователей к участию в управлении дорогами, что является непременным условием их готовности платить за пользование дорогами на добровольной основе.
Несмотря на преимущества участия пользователей в управлении дорогами, могут возникать некоторые конфликты: когда страна пытается провести реструктуризацию системы управления дорогами, представители местной общественности (как правило, местные администрации) настаивают, что дорожные коридоры являются неотъемлемой составляющей управления землепользованием и используются многочисленными коммунальными службами наряду с организацией, осуществляющей управление дорогами. С другой стороны, пользователей дорог больше интересует безопасность поездок по качественным дорогам при отсутствии пробок. При проведении любой дорожной реформы необходимо признавать различия этих точек зрения и учитывать их в окончательном варианте.
Способы привлечения пользователей дорог
Следует выделить два различных уровня:
- уровень проекта: в рамках процесса, результатом которого становится реализация проектов по совершенствованию дорог, строительства новых объектов инфраструктуры или иных крупных программ в дорожной отрасли, мнения будущих пользователей должны быть изучены посредством опросов или тематических встреч. Это является отдельным этапом при планировании проекта;
- уровень общего управления дорогами: в данном случае цель заключается в определении приемлемого институционального механизма формирования долгосрочного государственно-частного партнерства между политиками, представляющими консультативные советы, и пользователями дорог.
Пользователи дорог могут легко привлекаться через избирательные округа, которые связывают представителя с многочисленными активными группами, имеющими устойчивую заинтересованность в хорошо управляемых дорогах.
Пользователи дорог могут привлекаться в качестве консультантов или исполнителей, обеспечивающих общее управление и управление для отдельных участков дорожной сети. В большинстве стран сторонние лица привлекаются к работе в совместных координационных комитетах, которые определяют направления работы консультантов в дорожном секторе, или для участия в заседаниях специализированных консультационных советов, которые рассматривают ведомственные исследовательские программы, обучающие программы, нормы проектирования дорог и другие технические вопросы.
Например, в Англии создан Комитет пользователей дорог, который содействует диалогу между Дорожным агентством и представителями автовладельцев и иных пользователей дорог.
Привлечение пользователей дорог к участию в работе Советов по управлению дорогами: на национальном и на региональном уровнях пользователи дорог могут участвовать в работе советов по управлению дорогами. Некоторые из них являются исполнительными советами, которые осуществляют управление сетью главных дорог, такие как FinnRA и Администрация по автомагистралям Ганы; другие выполняют функции по управлению дорожным фондом, такие как Совет дорожного фонда Ганы, Совет национального агентства по автомобильным дорогам Малави, Совет дорожного фонда Йемена и Национальный совет по автомобильным дорогам Замбии (в странах Африки к югу от Сахары, частный сектор имеет большинство в 12 из 25 Советов дорожных фондов; (Источник: RMI matrix, SSATP). Другие советы выполняют чисто консультационные функции для Министра по управлению и финансированию дорогами; к их числу относятся Дорожный совет Японии и Консультационный совет дорожного агентства Великобритании.
Опосредованное влияние пользователей дорог на программы ГЧП: процедуры заключения контрактов: Потребности пользователей дорог могут быть опосредованно учтены при определении условий контракта с частным провайдером услуг. В нижеприведенном примере, в системе CREMA (Contrato de Recuperacion y Mantenimiento) делается акцент на удовлетворение потребностей пользователей дорог и качество работ подрядчика по обеспечению минимального уровня услуг, нежели на исходные параметры, т.е. объем работ и соблюдение расценок.
|
Пример: Опыт работы Дорожного совета ЮАР Дорожный совет ЮАР имеет интересную историю. Созданный в 1935 году, Совет начал работу в составе шести человек, четверо из которых представляли регионы и двое были назначены Министром внутренних дел. Хотя Совет должен был самостоятельно работать с представителями регионов, действующими в «национальных интересах», очень скоро он оказался в тупиковой ситуации, поскольку регионы ожидали от своих представителей продвижения исключительно своих местных интересов. В этой связи в 1948 году он был реорганизован в другой Совет в составе исключительно государственных служащих. Этот Совет оказался более эффективным, хотя результатом его деятельности стала масштабная и неоднозначная программа по автострадам и аккумулирование значительного профицита в дорожном фонде, что привело к отмене топливного сбора в 1988 году. После отмены топливного сбора, Совет был расширен с введением в его состав представителей местных властей, ассоциации инженеров, пользователей дорог, промышленной отрасли и торгового сектора. Данный Совет функционировал эффективно, инициировав успешную программу платных дорог, и в 1995 году его состав был опять расширен с включением трех членов центрального правительства, трех представителей местных властей, пяти представителей частного сектора и одного представителя научных кругов. Тем не менее, государственные реформы, начатые в 1996 году, которые предусматривали упорядочение государственных расходов и повышение подотчетности, привели к упразднению Дорожного совета ЮАР в апреле 1998 года. Его функции были переданы новому Национальному агентству ЮАР по автомобильным дорогам (SANRAL или NRA) – независимой акционерной компании, осуществляющей коммерческую деятельность и находящуюся «на расстоянии вытянутой руки» от Правительства. Задачей данной компании, которая была зарегистрирована в соответствии с Актом о компаниях, и в которой Министр транспорта выступает в качестве единственного акционера, является содержание и развитие расширяющейся национальной сети автомобильных дорог ЮАР (в настоящее время протяженность сети составляет 16 150 км). Статус SANRAL в качестве дорожного агентства предполагает повышение эффективности конструктивного взаимодействия с частным сектором и поиск альтернативных источников финансирования объектов дорожной инфраструктуры с тем, чтобы уменьшить зависимость от налоговых поступлений. В состав Правления SANRAL введены восемь членов, семь из которых назначаются Министром транспорта. Восьмым членом Правления является исполнительный директор, возглавляющий организацию. |
