Социальные последствия: землепользование и переселение

В случае концессионной схемы, приобретаемые земельные участки будут возвращены государству после окончания периода концессии. Акт покупки такой земли оператором затем приобретает такой же правовой характер, как если бы земля приобреталась государственными организациями.

В зависимости от обстоятельств, земля приобретается либо дорожным ведомством, либо оператором, или обоими в определенной последовательности в зависимости от стадии, которая достигнута в реализации проекта к моменту приобретения. (См. также: Модуль 4 -> «Контракты» -> «Положения контракта» -> «Права землепользования»).

Для того чтобы приобрести все земельные участки, необходимые для проекта, следует руководствоваться законодательством по вопросам изъятия земельных участков.

Категории изымаемых земельных участков определены в национальных регламентах и законодательной практике. Крайне важно, чтобы изъятие всех земельных участков, необходимых для строительства и эксплуатации дороги, осуществлялось справедливо согласно положениям соответствующего законодательства и регламентов.

Землеотвод

Возможность приобретения всех земельных участков, необходимых для строительства, содержания и функционирования дорог и вспомогательных служб должна быть предусмотрена в процессе переговоров и (или) проектирования. Тем не менее, могут возникать ситуации, когда собственники земельных участков отказываются их продавать. В таком случае требуются адекватные правовые механизмы, позволяющие обязать отказывающихся собственников продать земельные участки в принудительном порядке, и это является задачей процедуры отвода (изъятия).

Данная процедура, которая нарушает права собственности, основывается на концепции государственных интересов. В стремлении не допустить злоупотребления правами на отвод (изъятие), земли, которые обозначаются как представляющие государственный интерес, как правило, четко определены и строго контролируются.

Слишком узкое определение категорий земель, которые могут быть обозначены как представляющие государственный интерес, обычно создает серьезные проблемы, поэтому государственные органы должны с особой тщательностью подходить к определению понятия «изымаемые земли», чтобы избежать чрезмерно ограничивающего толкования.

Земельные участки могут потребоваться для следующих нужд:

• основная дорога и подъездные дороги;
• зоны отдыха и придорожного сервиса;
• участки для установки оборудования для взимания оплаты за проезд;
• эксплуатационные центры;
• центры ремонта, площадки и (или) помещения для хранения оборудования;
• места хранения противогололедных и (или) других материалов или оборудования, необходимых для содержания дорог;
• места размещения дежурного персонала для выполнения аварийных работ;
• объездные дороги до завершения строительства. После открытия дороги эти земельные участки обычно передаются собственнику объездной дороги в соответствии с предварительно согласованными условиями. Текст соглашения должен быть очень точным, особенно в части передачи и совместной ответственности за путепроводы, по которым проходит объездная дорога;
• состояние карьеров и мест выемки грунта должно быть проверено в соответствии с положениями национального законодательства. Необходимо четкое разграничение между карьерами и участками добычи материалов, разрабатываемых исключительно для целей строительства дороги, и теми, которые впоследствии будут использоваться в коммерческих целях.

Что касается дорог, проходящих через земли, принадлежащие меньшинствам, которые обладают особыми правами собственности на землю, а именно правом коллективной собственности на землю (коренное население), этот случай требует особого внимания и будет проанализирован далее.

Переселение

В свете проблем и неудобств, вызываемых вынужденным переселением жителей, в первую очередь следует подчеркнуть, что стремление свести к минимуму необходимость переселения должно учитываться при рассмотрении различных альтернативных вариантов, и что затраты на переселение должны включаться в общую стоимость. Частный оператор должен знать о расходах, которые ему предстоит понести.

Кроме того, рекомендуется придерживаться следующих принципов:

• условия переселения должны быть проанализированы на самых ранних этапах проекта и рассмотрены с социальной, экономической и финансовой (выплата компенсаций) точек зрения.
• даже если, в случае ГЧП, частный оператор является одним из участников процесса, именно государственные органы, в конечном счете, несут ответственность за условия переселения. Следовательно, необходимо максимально тесное взаимодействие между оператором и органами государственного управления.
• необходимо провести консультации с жителями, интересы которых затрагиваются, о возможностях их обустройства на новом месте, напрямую или через активистов, представителей или при помощи общественных организаций. Это предполагает тщательно продуманный механизм консультаций. Данный процесс должен охватывать не только переселенцев, но и жителей принимающих районов.
• в больших городах возникнет необходимость не только предоставить жилье переселяемым жителям, но также предпринять меры для того чтобы не ухудшить сообщение между местом проживания и местом работы. Особое внимание должно быть уделено проблемам арендаторов торговых помещений.
• дорожная администрация не обязательно является ведомством, которое может наилучшим образом решить эти проблемы собственными силами, и представляется целесообразным наладить взаимодействие с социальными службами на максимально ранней стадии проектного цикла. Естественно, действия этих ведомств должны строго соответствовать положениям национального законодательства, регулирующим вопросы изъятия и компенсаций.
• в бедных районах денежная компенсация крайне редко является оптимальным решением проблемы отвода. Получатели могут воспользоваться полученными средствами на иные цели, нежели приобретение нового жилья, и, таким образом, проблема предоставления нового жилья останется нерешенной.

Необходимо также решить сложную проблему переселения людей живущих вблизи дорожной трассы, включая самовольных поселенцев.

«Недобровольное переселение в проектах по развитию – руководящие политические принципы для проектов, финансируемых Всемирным банком», Майкл Сернеа, технический документ Всемирного банка № 80, 1990 г.

Малообеспеченные и коренные жители

При реализации дорожных проектов особое внимание должно уделяться коренным жителям, поскольку они располагают ограниченными возможностями заявлять или отстаивать свои интересы и права на землю и другие ресурсы.

В национальном законодательстве иногда присутствует определение этих категорий граждан, или же они определяются в пределах родовой территории и часто ведут натуральное хозяйство. Не существует четкого определения, которое подходило бы для всех стран и регионов; а также в этой связи большое значение приобретает идентификация групп, которые не попадают под действие законодательства о собственности на землю и крайне уязвимы к повышению арендной платы.

Проведение оценки и реализация мероприятий должны защищать интересы этих групп населения в целях обеспечения уважения их достоинства, прав и культурной уникальности и недопущения негативного воздействия на них вследствие прохождения дороги через исторически сложившиеся места их проживания.

В случае если воздействие неизбежно, дорожные ведомства должны предпринять меры по охране и сохранению исторических прав этих групп населения.

Основным способом минимизации любого неблагоприятного воздействия является проведение консультаций и обеспечение участия. Консультации могут помочь специалистам по дорожному планированию понять и учесть видение и мнения местного населения; например, чтобы дорога проходила по взаимоприемлемому и наименее разрушительному маршруту, и чтобы меры по минимизации воздействия были реалистичными и приемлемыми с точки зрения культурных традиций местного населения.

Консультации с местным населением также позволяют определить, хотят ли коренные жители остаться в данном районе или переехать в другой район. В первом случае могут быть рассмотрены определенные ограничения доступа, и власти могут привлекать коренных жителей для выполнения охранных функций с тем, чтобы избежать чрезмерного использования территории приезжающими. Во втором случае власти могут помочь коренному населению с переездом. В обоих случаях следует уделить внимание вопросу оказания помощи коренным жителям в получении официального документа, устанавливающего права на их территорию.

С правовой точки зрения, необходимо изучить национальное законодательство для того чтобы определить, предусмотрена ли компенсация, и если да, то каким образом предоставляется компенсация коренному населению за утрату части их исторической территории. Администрация по автомагистралям или частный оператор должны предложить органам управления предпринять все возможные меры по обеспечению культурной целостности коренного населения и его защиты от посягательств со стороны новых поселенцев.

«Дороги и окружающая среда: пособие», Всемирный банк, сентябрь 1997 г.

Экологические и социальные механизмы защиты (ЭСМЗ), India Infrastructure Financing Company Limited (IIFCL), 2007 г.