Определение управления контрактами

Правительство должно предвидеть потребности управления контрактами во время действия контракта. Основным и особо важным аспектом управления контрактом является необходимость определения, распределения и согласования перед подписанием контракта. Причиной тому является тот факт, что управление контрактом включает распределение задач и, что еще важнее, распределение значительных затрат на управление и мониторинг в течение всего срока концессии.

Управление контрактами должно быть гибким. То есть, необходимо пытаться предвидеть изменения, которые могут быть описаны общими терминами на длительный период в будущем. Правительство должно предусмотреть обеспечение соответствующих организационных потребностей с тем, чтобы эффективно управлять договором на ранней стадии и создать орган управления контрактом.

Проекты ГЧП являются более сложными и реализуются в более длительные сроки, чем традиционные контракты. Таким образом, существует необходимость повышенного внимания к проекту и управлению контрактами в рамках ГЧП.

Вопросы, затрагиваемые в рамках управления контрактами

Роль нанимающей организации не заканчивается подписанием контракта – этот орган обязан контролировать деятельность концессионера в течение срока концессии и наблюдать за соблюдением всех требований. Также необходимо обеспечить своевременное выполнение собственных обязательств, чтобы, с одной стороны, избегать возможных штрафных санкций, а, с другой, обеспечить эффективную реализацию проекта в соответствии с планом.

Договорной основой инфраструктурного проекта ГЧП является концессионное соглашение. Это соглашение регулирует отношения между нанимающим органом и концессионером с момента присуждения контракта, подписания, финансового закрытия, во время проектирования и строительства и вплоть до истечения срока концессии.

Управление контрактами должно обеспечить предоставление экономически эффективных, надежных и своевременных услуг по согласованной цене, с одобренными стандартами качества, в соответствии с нормами права, финансовой честности и подотчетности руководства.

В концессионном договоре устанавливаются договорные обязательства на период действия концессии, который может составлять 20, 25, 30 или более лет. Эти обязательства охватывают все стороны договора, и в течение столь долгого периода неизбежны изменения. Необходимо подготовить гибкие условия управления контрактом в рамках концессионного соглашения для работы в изменяющихся условиях.

«Государственно-частное партнерство в Шотландии, Оценка эффективности», CEPA, март 2005 г.

Нанимающему органу требуются лишь данные, достаточные для мониторинга проекта. Чрезмерный сбор данных налагает ненужное бремя на частный сектор, а в случае анализа данных – еще и на нанимающее агентство.

В контракте будут четко указаны обязательства концессионера, установленные характеристики и качество услуг. Эффективное управление контрактом зависит от правильной организации контракта. В целом, хороший контракт ГЧП позиционирует нанимающий орган как заказчика-получателя услуг или результатов от производителя или поставщика, т.е., концессионера.

По-прежнему необходимо управление рисками, как и неизбежными, с течением времени изменениями, например, техническими.

Деятельность в рамках управления контрактами

Управление контрактами является деятельностью по обеспечению выполнения соответствующих прописанных в договоре функций и обязанностей в части предоставления услуг в сочетании с надлежащим соотношением цены и качества. Управление контрактами касается эффективности на протяжении всего цикла и включает постоянный мониторинг концессий и контрактов. Его цель заключается в обеспечении выполнения концессионером условий контракта в течение всего срока. Мониторинг является отдельным видом деятельности по управлению контрактами.

Управление контрактами разделено на 4 фазы;

• До строительства, как правило, начиная с заключения контракта и заканчивая финансовым закрытием;
• Строительство;
• Эксплуатация и управление активами;
• Передача активов или повторные торги.

Целью этих этапов является эффективное управление и отчетность для обеспечения постоянной работы частного сектора в государственных интересах, что включает систему сдержек и противовесов, реализуемую через комплекс строгих контрольных процедур, включающих руководящие принципы, правила и согласования.

Разработка этих задач требует от государства решения двух отдельных, но пересекающихся вопросов:

• Подготовка, планирование и согласование плана управления контрактом до подписания контракта;
• Реализация плана управления контракта;

Управление контрактами охватывает следующие основные положения:

• Контроль над соблюдением требований на всех этапах (всеми партнерами);
• Управление рисками согласовано распределению (так чтобы не происходило незапланированной передачи рисков);
• Управление изменениями (которые неизбежны в период 20-30 лет);
• Решение проблем недостаточной эффективности (любого партнера).

Управление контрактами начинается с проработанных контрактов во время подготовки или присуждения проекта и включает соглашение в ходе переговорного процесса. Управление контрактами осуществляется в течение всего срока проекта с эффективным управлением и мониторингом критически важных функций проекта согласно соответствующим планам и эффективную организационную структуру.

Следует отметить, что обычно запрещается передача концессионного соглашения или включение доли в компанию в качестве держателя концессионного соглашения перед началом коммерческой эксплуатации объекта инфраструктуры.

Управление контрактами должно также предусматривать возможность взаимоприемлемого изменения концессионного соглашения.

Следует подчеркнуть, что нанимающий орган должен сам управлять своей деятельностью, и, хотя он контролирует деятельность концессионера, он не управляет его работой, т.е. концессионер должен сохранять полные права управления.

Таким образом, нанимающий орган не должен вмешиваться в ежедневную и управленческую деятельность концессионера.

Однако обязанности и полномочия нанимающего органа по-прежнему остаются обширными; при этом они будут отличаться от обязанностей в рамках государственных закупок. В частности, нанимающий орган должен гарантировать действие эффективных систем мониторинга результативности, управления качеством и информацией. Во время работы по проекту нанимающий орган также должен проводить выборочные проверки и убеждаться в том, что эти системы действительно существуют и функционируют.

Подготовка к управлению контрактами

Подготовка к управлению контрактами включает:

• Разработку правил управления, таких как:
  • Прогрессивная система снижения выплат за недостаточную эффективность;
  • Обязанности сторон по покрытию расходов на мониторинг;
  • Проведение выплат только за оказанные по контракту услуги (если выплаты осуществляет государство);
  • Мониторинг и контроль контракта;
  • Прочее.
• Руководящие принципы в области управления контрактами и работой, включая оценку ГЧП, в частности:
  • Управление контрактами;
  • Этап после присуждения контракта (до строительства);
  • Строительство;
  • Эксплуатация.

Финансовые вопросы будут иметь особенное значение в тех случаях, когда проекту оказывается государственная поддержка. Министерство финансов должно определить условия такой поддержки, а нанимающий орган должен наладить связь с министерством финансов по соответствующим вопросам, в том числе по финансовому контролю и аудиту.

Управление активами является стратегическим деловым подходом к управлению долгосрочным обслуживанием автомобильных дорог. Разработки и применение профилактических методов обслуживания и предупреждения ухудшения активов дают значительную экономию средств и повышение эффективности – эти методы все чаще применяются ко всем дорожным проектам, как в рамках ГЧП, так и вне их.

Мониторинг остаточной стоимости активов: в конце срока действия активы передаются обратно нанимающему органу. В связи с этим существует необходимость следить за состоянием активов и оговаривать в концессионном договоре состояние активов на момент завершения концессии.

Критерии управления контрактами в рамках проектов платных дорог

К критериям, которые обычно включаются в проектный договор для упрощения управления контрактом и эффективностью, относятся следующие:

• Критерии эффективности: стандарты мощности (пропускной способности) и обслуживания, что для дорожных проектов означает число полос движения, ширину, обочины, характеристики перекрестков и пр.
• Безопасность: минимальные проектные и технические характеристики.
• Состояние активов: минимальные стандарты.
• Оплата и санкции: в том числе, о штрафах.
• Мониторинг и аудит: транспортные потоки, скорость, состояние покрытия, знаков, освещения и т.д.

Управление строительством должно включать:

• Анализ проекта: установление соответствия требованиям.
• Нормативные процессы: обеспечение их завершения.
• Формализация контракта: обеспечение гарантий и страховок.
• Качество работ и материалов: управление контролем качества.
• Ввод в эксплуатацию: удовлетворительное завершение строительства, выявление дефектов, рассмотрение вопросов безопасности и внедрение систем записи.

Этап эксплуатации будет включать:

• План реализации и мониторинга.
• Обеспечение доступности услуг, включая пункты сбора дорожной пошлины и другие факторы, которые могут отрицательно влиять на безопасность и плотность транспортных потоков.
• Стандарты эффективности.
• Стандарты ремонта и обслуживания.
• Другие договорные обязательства.
• Управление любыми изменениями, такими как превышение объемов транспорта, новые стандарты и т.д.
• Управление участвующими сторонами.

Конечные действия по завершении концессии:

• Оценка состояния активов
• Управление повторными торгами
• Передача объектов (если предусматривается договором).

Финансовые аспекты управления контрактом

На раннем этапе нанимающий орган должен установить бюджет своей предлагаемой деятельности по управлению контрактом и распределению расходов, согласованных в рамках концессионного соглашения.

Нанимающий орган отвечает за оценку реальных финансовых и ресурсных затрат, связанных с управлением договором и мониторингом эффективности. Распределение этих расходов должно быть оговорено в концессионном соглашении.

Финансовые последствия управления и контроля должны быть согласованы в контракте. В целом каждая из сторон должна нести свои собственные расходы.

В тем случаях, когда государственному органу требуется независимая консультация, исследование, разрешение споров, расходы должен нести нанимающий орган, хотя это может иметь последствия в плане рабочей нагрузки и финансовых затрат концессионера.

Финансовые затраты нанимающего органа должны быть реально оценены с учетом высокого (технического, а также управленческого) уровня необходимых государственных служащих и потребностей в независимых экспертных консультациях на постоянной основе.

Организационные аспекты управления контрактами

Соответствующие организационные структуры, такие как органы управления контрактами (ОУК), должны быть созданы в составе нанимающего органа с профессиональным менеджером контрактов во главе и с установленной иерархией во избежание дублирования и путаницы. Концессионеры должны быть полностью осведомлены о структуре органа управления контрактом и оптимальной форме взаимодействия с ОУК.

Менеджер контракта должен иметь четкие полномочия и схему отчетности в рамках нанимающего органа.

Ресурсы, необходимые для управления контрактами будут зависеть от размера и сложности проекта. Необходимость в персонале (человеческих ресурсах) будет меняться в течение срока концессии. К типичным дисциплинам относятся следующие:

• Проектирование и строительство;
• Гарантия качества выполнения и результата;
• Управление инфраструктурой;
• Функции безопасности и регулирования;
• Правовая область;
• Финансовая область.

Также предполагается, что планируемая деятельность по управлению контрактом должна подвергаться независимой проверке вначале и время от времени проверяться в целях обеспечения ее адекватности. Вероятно, будет необходимо обеспечить экспертов для этой и других специальных задач на регулярной или периодической основе, по мере необходимости.

Все сотрудники, участвующие в управлении контрактом, должны пройти соответствующее обучение; курсы могут быть организованы совместно для нанимающего органа и концессионера. Принцип заключается в том, что нанимающий орган должен быть активным и грамотным потребителем услуг, а не продавцом контрактов на поставку товаров и услуг, как в области государственных закупок. Это требует значительной перемены в отношениях, которое может быть достигнуто лишь путем обучения и приобретения опыта по ходу реализации проекта.

Нанимающий орган должен также быть готов расширить сферу своей деятельности в случае недостаточно эффективной работы концессионера и, наоборот, нанимающий орган должен обладать достаточными ресурсами для обеспечения основных благоприятных условий для концессионера.

Следует также подчеркнуть, что эффективный концессионер будет также проводить мониторинг деятельности нанимающего органа в плане выполнения государством своих договорных обязательств.

Управление контрактами предназначено обеспечить предоставление надежных, экономически эффективных и своевременных услуг по согласованной цене и в соответствии с согласованными стандартами качества и нормами права, финансовой честности и подотчетности руководства.