摘要

科伦坡公共交通的发展历史
行业结构和机构设置
公交车线路和发车时刻表
工会的作用
出现的问题
改革建议
重振国营业务市场
全面竞标

 

斯里兰卡是一个岛国，占地65,61.平方公里，总人口达1960万，首都科伦坡总人口占65万人。

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科伦坡公共交通的发展历史
在1958年国营垄断企业——锡兰公交委员会（CTB）出现之前，科伦坡的公交业务是由私人承担的。CTB受政府的严格控制，包括车票价格的决定权，而委员会的盈亏全部由财政部负担，因为车队没能及时更新，服务质量不断下降。

行业管理政治化程度越来越严重，导致机构人员冗余，员工纪律性差，很多优秀的管理人才流失。

1977年，新政府决定放弃原有的国有经济机制，引进市场经济体制，CTB被分割为地区公司（RTB），并授权CTB选择私人运营商并发放经营许可，以补充RTB无法顾及的市场需求。1982年，一个独立的政府部门——私营公交管理部成立了，它主要负责私人运营商经营许可的发放，审批私营商的合作，规范这部分市场运营。

1987年，省内交通运输业务的管理权限下放到省政府，RTB被分割为94个个人公司，公司的大部分股份转让给员工所有。因为私人运营商的业务竞争激烈，公交领域的亏损逐年扩大。为了减轻国家的财政负担，1997年颁布实施的国家交通委员会法案规定不再对国有或省政府所有公交公司发放经营许可，废除了DPO，将管理职权转交给NTC。

虽然需要补贴的亏损总额减少了，但政府仍必须对个人公司提供财政补贴，以维持其继续经营。1996年颁布了NTC修订法案，将这些个人公司合并为11家集团公司，规定只有拥有超过50辆公交车的私人运营商才有资格申请经营许可。

20世纪90年代间，政府仍然以资助其购置新车或其他形式对集团公司提供经济支持。

2002年，政府同意转让其所拥有的六家集团公司（共有13家）39%的股份，条件就是继续使用竞标机制，并且保留原有的员工，但是转让后政府不再提供补贴或经济保证。其他7家集团公司日后也会陆续出售。管理层这么做的目的是要将公交领域全部私有化，依据管理合同管理私人运营商与其国有合作伙伴的关系。

招标时只有一家公司登记投标，而该公司在当地的声誉极坏，公交领域私有化被诉至法庭，政府同意重新公告招标。但是2004年新政府选举成立后，国有企业出售的进程就被搁置了。

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行业结构和机构设置
斯里兰卡的公交车市场中共有9000家私人业主，共18,000辆车负责经营的，占据了整个市场76%的线路，13家国有集团公司占据24%。目前登记在册的车辆约为22,500辆，此外还有6500辆已登记但尚未正式投入使用。

国家交通委员会负责行业战略规划，是公共交通领域的管理当局，它主要管理省际公交业务，并向交通部提出政策建议，省交通厅则主要负责省内公交业务。NTC归交通部管辖，并向其报告工作，但在具体执行工作时属于独立的管理部门。

根据有关法律规定，所有的公交业务都必须按照经营许可的范围来组织运营，其中经营许可由NTC（省际公交业务）或有关省级部门（省内公交业务）发放。但有关法规中没有专门针对集团公司的内容。2001年，一份部级指示文件中明确指出，集团公司必须向有关管理机构申报经营许可，但集团公司并没有实际执行上述规定。

自1978年开始，政府以车辆为单位对私人运营商发放经营许可，而忽视了实际的交通需求，系统本身就为违规操作提供了条件。

一般人都知道政治因素的干扰会给私人运营商过多的保证，现在针对车辆的使用已经采取了两套控制办法。有的规定了每辆车一个月内上路行驶的时间上限，有的规定了每辆车每天来回车程的上限。执行官负责调遣所有车辆，以保证在各运营商之间公平分配资源。有人认为执行官的存在可能导致腐败或者犯罪的出现。

对私营和国营公交车载行驶路程中的行为都没能实施有效的监管，而且多数人都认为运营商的违规现象极为严重。

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公交线路和发车时刻表
公交车的路线和票价都是由管理部门决定的，集团公司和（或）私人运营商也可能只能经营制定的路线。

因为政府不提供补贴，私人公交公司不会愿意经营公益性路线，相反，公益性路线通常都是由国营集团公司经营的，并且政府按照固定计算方法计算，支付其公益性线路的补贴金。

虽然集团公司有正规的发车时刻表，但实际其并没有得到严格的执行，而因为所有权结构分散，私人运营公司并没有制定正规的发车时刻表。

有关规定只约定私人运营商每天的出车趟数，而且车辆的调度由执行官控制。

私营和国营车辆的相互独立，其发车间隔必然不会统一。在过去的两到三年间，NTC和南省曾尝试统一私营和国营公交车的发车时刻表，并根据该表统一调配车辆，集团公司则根据这一发车表向政府提出一系列要求，而不是根据其运营能力。私营公交车满足了市场的需求，掩饰了国营车的低效。就车辆利用率而言确实需要制定出统一的班次时刻表，尽管这是一种次优选择。

因为经营许可被某种程度上看作是政治特权，这就意味着经营许可的发放可能超出可实际的需要。基于这个原因，NTC前不久决定不再对省际业务发放经营许可，除非通过竞标的程序对新开发的业务发放许可。也有人认为现有的许可持有人已经超过了实际的需求，因而极力反对针对其经营线路发放新的许可。因此市场进入的速度渐渐慢了下来。但是，如果政府重新对集团公司提供机动车购置资金的话，车辆总数就又会增加。

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工会的作用

集团公司的工会力量十分强大，政治化味道十分浓，并且工会的活动得到了当前交通部的支持，工会的存在是导致集团公司人员冗余的一方面因素。此外，集团公司内部提升也被看作是一种政治特权，这就使得初级管理岗位的人数众多。同时因为工会强力保护，解雇的现象极少出现，这样一来，虽然员工人数众多，但合格的司机或售票员却很少。

私人运营领域中没有这样传统的工会组织，但是有责任感的运营商一直极力但对给已经过度开发的线路增发经营许可，并且已经撤出了自己在其中的部分业务。

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出现的问题
因为国有运营商持续亏损，给政府造成了沉重的财政负担而且越来越重。另外，对其支付的工资补贴也使得国营公司冗员的程度越来越严重。

公交车乘客对运营商的很多行为方式都不满意，包括严重超速、有其他全票乘客时就对在校学生拒载、客车超员等。

政府的补贴对象选择不当，包括单独针对国营运营商的学校交通补贴（非其业务范围之内），公益性业务补贴的独占性，而且对国营公交公司所获得的各种补贴都缺少独立的审计。

公交车交通事故的频率很高，很多市民都认为主要出现在私人公交车领域内，因为私营车为了增加收入通常会超速行驶。

公众关注这一领域的一方面原因是公益性线路的运营。而公众大多会指责私人运营商不愿意承担这一社会公益责任，而事实上，国营公交公司能够因此获得政府提供的高额补贴，却反而忽视了这本就是其应该承担的社会公益责任，而上述补贴的经济效益且很少有人问及。

私人运营商车辆的调配和经营限制导致私人运营部门车辆的使用率低下，服务质量比国营领域要差。

现在私人公交领域极为分散，很难对其实施有效的规划和管理。有些地区统一了公私营车辆的时刻表，改善了服务质量水平。采纳路线竞标机制的话，可以将运营商联合起来组建经营联盟，从而合并成为新的公司。

公交系统中出现的部分问题，例如交通高峰时段和路段的拥堵，使现有系统管理机制的问题导致的。对现有制度体系完全打破重组的话，可能会导致高峰时段和路段的交通更加拥堵，同时可能使得运营商的上述行为更加恶化。此外，南非种族隔离区面包车市场中出现的类似法律法规的自我约束机制就出现了暴力和类似黑社会的行为。因为斯里兰卡这类问题也比较严重，因而不适合采取法制体系的完全改造。

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改革建议

针对上述问题这里提出下列一般改革建议：

• 公交领域的商业化运作，扭转部分国有运营商的亏损情况。
• 保证所有运营商誉有关管理部门签订管理合同，并严格遵守。
• 审慎研究管理部门支付的每一项经济补贴，考查补贴的目的是否实现。
• 实施上述改革措施的设备要求：
• 严格执行现行的各项法律法规；
• 逐步引入竞标许可机制，并将其扩展至所有公交线路；
• 协助各方单位调整工作方式，以适应商业化运作模式。

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重振国营领域


前不久刚上任的斯里兰卡CTB主席公布了其战略部署，其中包括要扩大国营车队的规模，但增加车辆的话可能会加重人员冗余，降低平均每辆车的行车里程，事实上，尽管目前平均每辆车配备10名工作人员，目前所有的车辆都没有实现完全充分利用，这就暴露出严重的管理问题。此外，国营业务领域作为一个整体，其所拥有的车辆超出实际需求，原因就在于私营公交车日均行车里程比较低。

2002年有人预计全国公交市场仅需要12,400辆车，而现在各类公交公司共有23,600辆公交车，因此，国营公交公司如果继续购置新车的话，只会进一步恶化公交领域供大于求的状况，而且还会造成经济资源的浪费。

样看来，因为国营公交公司占据了公交市场业务的四分之一，无论对它进行怎样的制度改造，都会对其余三分之一带来很大的影响。

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全面实施竞标机制
鉴于斯里兰卡公交领域出现问题的性质，而且政府希望在票价、服务质量和财政成本之间达到平衡，采取某种许可机制看来是比较合适的。

理论上来讲，竞标时可以以单个的机动车为单位，这样一来就和现存的许可体系很类似，运营商所持许可的数量以其所经营业务所必须拥有的车辆总数为限，而且运营商应该通过竞争才能获取经营权。

但是以单个车辆为竞标的单位不利于行业的专业化发展，而且管理部门需要花大力气实施监管。

虽然这可能并不是最终的目标，但这种方式仍然是向区域或路线许可机制发展的重要阶段。

另一种极端的做法就是将全市或整个区域内的所有业务一次性承包出去，这样做可以减少协商阶段的工作量，但要求承包商的规模必须比较大，而且对其管理水平的要求比较高。因为斯里兰卡公交领域中私营企业最初十分分散，参与竞标的公司数量必然十分有限，因而多数小规模公交公司反对采用这种竞标方式。因此这里不建议采取这种方式。 在这两个极端中间，可以采用的是路线承包方式。合同中可以约定公交车的经营路线，以及出车频次和发车时刻，而许可发放单位的责任就是要保证运营商按照合同的约定组织运营。因为有的线路只要很少的几辆车就能满足交通需求，这就允许不同规模的运营商参与竞标，大的公司可以同时签订多份承包协议，并且随着其业务能力的扩展可以壮大公司的规模，从而签订更多的协议。但是大多数的路线都会存在投入使用的车辆超出了实际需求，因此如果采取了路线承包机制，可能会出现新的公司或运营商联盟。