Материалы > Изучение международного опыта Типы ГЧП | Нерентабельные проекты

Изучение международного опыта: Замбия

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ?

Большинство африканских стран, расположенных к югу от Сахары, борются за учреждение устойчивых систем технического обслуживания своих дорожных сетей. Проблема не только в финансировании. После создания дорожных фондов, финансовые ресурсы для технического обслуживания гораздо более доступны, чем ранее. Основной проблемой является строительный потенциал для фактического исполнения работ и достижения качественных результатов за потраченные средства. Опыт ведения традиционных контрактов также не был систематическим, что привело к разочарованию дорожных органов и недовольству пользователей дорог.

Многие страны экспериментируют с основанными на эффективности контрактами на обслуживание, пытаясь передать ответственность тем, кто имеет возможность влиять на ситуацию на местах, т.е., самим подрядчикам и консультантам. Мотивация заключается не в экономии средств, но в обеспечении реальности использования денег и существенного воздействия на дорожные условия.

Опыт Замбии представляет интерес в связи с обязательством основных игроков в дорожном секторе, которые они продемонстрировали в рамках подхода. В течение последних 10 лет основанные на эффективности контракты стали нормой для целого ряда работ по техническому обслуживанию.

Контекст

Ситуация в Замбии является типичной для многих расположенных к югу от Сахары африканских стран, которые борются за обеспечение технического обслуживания своих обширных дорожных сетей, располагая крайне ограниченной ресурсной базой. Страна имеет большую территорию (752000 км2) и ее население составляет около 12 миллионов. Замбия относится к категории стран с низким уровнем доходов с ВНД на душу населения в 630 долларов США. Общая протяженность ее дорожной сети составляет приблизительно 90000 км, из которых 20000 км – это магистральные, основные и районные дороги, по которым проходит основное движение транспорта за пределами городских зон. Только 7250 км дорог являются мощенными, построенными в основном в 1960-х и 1970-х гг. Многие дороги постепенно совершенствуются/ремонтируются, зачастую с финансовой помощью доноров и внешних финансовых агентств.

Замбия была первой страной региона, которая создала Дорожный фонд второго поколения в 1993 г., и с 2002 г. в Замбии существует структура, включающая отдельные агентства, отвечающие за финансирование, дорожное управление и безопасность движения, каждое из которых относится к различным министерствам. Дорожный фонд в настоящее время получает около 160 миллионов долларов США в год за счет дорожных тарифов и налога на топливо; эти средства предназначены для технического обслуживания автомобильных дорог. Одним из основных вызовов, с которыми сталкивается агентство, является эффективное освоение средств, выделенных на техническое обслуживание всей дорожной сети.

Мотивация для контрактов, основанных на эффективности

Дорожный совет, который управлял Дорожным фондом с 1998 г. вплоть до создания агентства в 2002 г., имел мандат на техническое обслуживание автомобильных дорог, который частично совпадал с функциями существовавшего тогда Дорожного департамента. Совет был, в частности, заинтересован в получении наилучшего соотношения цены и качества при весьма ограниченных в то время ресурсах фонда; он имел влияние на формирование политики в области технического обслуживания.

Совет полагал, что традиционные способы привлечения подрядчиков на техническое обслуживание на основании контрактов с измеримыми показателями, особенно на простые работы по текущему обслуживанию, не давали необходимых результатов, и что пришло время для внедрения новой системы. Традиционно контракты на текущее обслуживание заключались на небольшие участки дорог (протяженностью около 20 км). Контракты заключались в провинциях, но оплата по которым производилась централизованно из Дорожного фонда. Ежегодно заключались многие сотни контрактов после проведения длительной и перегруженной в административном плане процедуры закупок.

Как и в большинстве тропических стран, техническое обслуживание автомобильных дорог в Замбии должно быть запланировано на сезон дождей. Применение традиционных контрактов и закупочных процедур делало почти невозможным проведение работ на местах в нужное время года. Трава не скашивалась до сухого сезона, когда она могла достигать до 2 метров в высоту; стоки не чистились до дождей, ямочный ремонт производился во время дождей, выравнивание дорог производилось в сухой сезон, когда было мало или вообще не было влаги для утрамбовки, и т.д.

Кроме того, в связи с тем, что составление сметы на работы по техническому обслуживанию представляет большие трудности, существовало подозрение, что подрядчики получают оплату за работу, которая либо не была необходимой (так как время для них прошло) или за объемы, которые имели мало отношения к фактически выполненной работе. Несмотря на то, что цены за километр были низкими, существовала неудовлетворенность качеством работой и влиянием на состояние сети. К 1999 г. в Совете существовало стремление к движению вперед и внедрению лучшей системы. После ознакомительных поездок в ряд развитых стран (в частности, в Австралию и Новую Зеландию), была сделана оценка потенциальных преимуществ основанных на эффективности контрактов, и было принято решение о проведении пробных мероприятий в Замбии, финансируемых Дорожным фондом.

Возможности подрядчиков

Возможности подрядчиков в Замбии типичны для многих стран региона: небольшое число средних и крупных фирм, имеющих оборудование для реализации контрактов на крупное дорожное строительство/ремонт и текущий ремонт, плюс многочисленные мелкие подрядчики с ограниченным оборудованием, которые выполняют свои задачи за счет привлечения рабочей силы.

Даже крупные местные фирмы не имеют достаточных финансовых ресурсов для предварительного финансирования работ в любых масштабах. Получение кредитов в стране является сложным и дорогостоящим, так как кредитование дорожных подрядчиков воспринимается как большой риск. Большинство компаний работает с небольшими суммами овердрафта по обороту.

В последние годы крупные региональные и иностранные подрядчики смогли потеснить местные фирмы на внутреннем рынке крупного дорожного строительства и контрактов на техническое обслуживание, в основном благодаря большему доступу к финансовым ресурсам и оборудованию.

Пилотные проекты

Было принято решение начать с нижней точки спектра, с простого основанного на эффективности контракта на техническое обслуживание. Формат контракта был разработан на основании краткого бланка ФИДИК и нескольких простых спецификаций, в основном, на придорожные работы, такие как техническое обслуживание бордюров и стоков. Другие работы по ремонту ливнеспусков и дорожных знаков производятся по указаниям и оплачиваются по количеству рабочих дней.

Для начала, пилотные контракты были инициированы на сети магистральных и основных асфальтированных дорог протяженностью приблизительно 1000 км, и впоследствии они также были распространены на городские дороги в Лусаке и ряде крупных провинциальных городов. Дороги были разделены на участки по 50 км, кроме того, компании должны были удовлетворять простым техническим критериям для участия в торгах. Вначале контракты заключались на 12 месяцев, но в настоящее время они, как правило, заключаются на 3 года при условии удовлетворительной работы подрядчиков. Первые контракты на магистральные и основные дороги имели относительно небольшую стоимость (до 50000 долларов США в год). Позднее аналогичные контракты были предоставлены на техническое обслуживание улиц столицы, г. Лусака.

В настоящее время эти простые контракты используются на 18000 км базовой дорожной сети, покрывающей все мощеные дороги и ряд наиболее важных немощеных дорог.

Внедрение системы контрактов, основанных на эффективности, не прошло без проблем. Для дорожных менеджеров оказалось сложным принять тот факт, что подрядчикам необходимо платить независимо от требуемого объема работ, даже в тех случаях, когда работы фактически не было. Руководство бывшего Дорожного департамента имело проблемы с применением критериев эффективности или политики невмешательства, предполагающий ответственность подрядчиков за контроль над собственной деятельностью. Чтобы помочь им, Школа специалистов в области автомобильных дорог сыграла активную роль в прямом управлении рядом контрактов и организации обучения в равной степени подрядчиков и администраторов.

Результаты

Преимущества этого подхода вскоре стали очевидны в основном благодаря долгосрочному характеру контрактов и более крепким связям, созданным между подрядчиком, пользователями дороги и заинтересованными органами в процессе технического обслуживания. Растущее чувство ответственности привело к более профессиональному подходу (к расстановке знаков и безопасности рабочих), а также к лучшей организации, что, в свою очередь, привело к лучшему качеству работ с более точным планированием операций в соответствии с сезонами.

Подход подвергался значительной критике на начальном этапе. Ряд менеджеров твердо настаивали на отказе от контрактов, основанных на эффективности. Однако Дорожный совет имел достаточно оснований для отстаивания своей точки зрения и дальнейшей работы над системой в связи со следующими основными причинами:

  1. Непрерывность в программировании технического обслуживания, избежание необходимости в повторных закупках из года в год, что приводит к более плавному использованию средств и более простому бюджетированию;
  2. Более высокая отчетность за качество производимых работ, упрощающая проведения мониторинга и инспекций;
  3. Перенос внимания с объемов на качество выполненных работ.

Со временем эти преимущества были признаны большинством критиков. К настоящему времени система применяется в течение почти 10 лет и имеет упрочившееся положение в политике текущего обслуживания дорог.

Движение в направление контрактов, основанных на эффективности и результатах (КОЭР)

Вскоре после его внедрения на мощеных дорогах, были предприняты попытки распространить подход КОЭ на техническое обслуживание немощеных дорог с привлечением мелких подрядчиков. Для того, чтобы ограничить последствия передачи рисков осуществлялись разовые выплаты только за простые задачи, такие как обслуживание стоков, и оценка производилась на основании критериев эффективности. Все другие работы производились по указанию консультанта по мониторингу, применявшему стандарты качества для таких операций, как выравнивание и досыпка гравийных дорог, которые оплачивались в соответствии с прейскурантом.

В 2006 г. контракты, основанные на эффективности, были внедрены в отношении более 3000 км немощеных дорог районного значения с финансовой помощью Европейского союза. Дорогам районного значения долгое время не уделялось внимания, так как основные усилия по привлечению дорожных инвестиций в Замбии были направлены на приведение мощеных дорог в состояние, позволяющее проведение технического обслуживания. В результате связи между районными центрами становились все более проблематичными, а многие дороги в сезон дождей становились непроезжими.

В совокупности 10 контрактов было заключено на основании типовой документации конкурсных торгов Всемирного банка; это контракты, основанные на эффективности и результатах в области автомобильных дорог – КОЭР». Эта схема предполагает разделение работ на четыре составляющих: первичный ремонт, работы по усовершенствованию, работы по техническому обслуживанию и аварийные работы, из которых только техническое обслуживание оплачивается на основании эффективности. Согласно этому контракту, от участников торгов требуется произвести собственную оценку первичных работ, необходимых для приведения дороги в состояние, позволяющее техническое обслуживание (проектирование), которые оплачиваются на основании измеряемых показателей как «результаты» контракта, обычно в течение первого года или около этого. Услуги по техническому обслуживанию оцениваются как разовая сумма, которая выплачивается по частям ежемесячно в соответствии с протяженностью подлежащей техническому обслуживанию сети и способностью подрядчика соблюдать критерии эффективности. Общая стоимость контрактов в настоящее время составляет приблизительно 70 миллионов долларов США. Расходы составляют в среднем 125000 долларов США за километр первичных работ и 2500 долларов США за километр в год – за техническое обслуживание.

Закупки по схеме КОЭР

Только крупные подрядчики могли соответствовать условиям конкурсных торгов на эти контракты, охватывавшие сеть автомобильных дорог протяженностью до 700 км. Ни один подрядчик не имел ранее опыта работы по контракту этого типа. Только одна фирма привлекла консультанта для обеспечения необходимого опыта. Контракты были переданы по тендеру с минимальной подготовкой со стороны Автодорожного агентства, поэтому от подрядчиков требовалось принять на себя всю ответственность за планирование первичных работ. В связи с очень плохим состоянием дорог, во многих случаях необходимый объем первичных работ был весьма существенным.

В результате Автодорожное агентство столкнулось с проблемами со сравнением предложений, что затруднило процесс оценки; кроме того, в связи с тем, что не производились исследования, не было исходных данных для рассмотрения цен. На этапе реализации оказалось сложным точно установить, что подрядчики учитывали, и что они не учитывали в своих предложениях. Извлеченный из этого урок заключается в том, что этот тип контрактов требует такой же, если не большей, подготовки, как и традиционные контракты. Нет кратчайших путей или быстрых решений.

Несмотря на проблемы с согласованием объема первичных работ, результаты на местах были выдающимися, при том что ряд дорог стали всепогодными впервые за много лет. Значительно повысились интенсивность и скорость движения, особенно в ряде наиболее отдаленных районов. Некоторые подрядчики жаловались на то, что требования к техническому обслуживанию были более высокими, чем они изначально предполагали, однако большинство дорог по прежнему пропускают менее 200 автомобилей в день.

Надзор

Наблюдение за менее крупными основанными на эффективности контрактами на техническое обслуживание осуществляют сотрудники Автодорожного агентства, обычно в ходе ежемесячных инспекционных поездок и внезапных проверок.

Местные консультанты привлекаются на надзора за более крупными контрактами КОЭР. Никто из них не имел предыдущего опыта с работами, основанными на эффективности, и все они сталкивались с трудностями в управлении контрактами на начальном этапе; эти трудности были в основном связаны с низким уровнем подготовки контрактов Автодорожным агентством. Также возникали проблемы, связанные с тем, что осуществление надзора начиналось через несколько месяцев после начала работ. Консультанты работали неполный рабочий день, даже на начальных этапах, когда производились важные ремонтные работы.

Агентство предполагало, что контракты данного типа требуют лишь незначительного надзора в связи с передачей ответственности подрядчикам. При этом скоро стало очевидным, что требуется более плотное управление контрактами для компенсации недостаточного опыта и плохой подготовки.

КОЭР в будущем

Усвоенные уроки реализации контрактов на дороги районного значения были включены в новый пакет контрактов для других немощеных дорог с совместным финансированием ЕС и Дорожного фонда. В традиционной схеме с измеряемыми показателями контракты на первичные работы по улучшению и ремонту заключались отдельно от контрактов на техническое обслуживание. При этом предполагается, что те же подрядчики будут участвовать на каждом этапе и поэтому обязанности не будут разделены.

В 2007 г. было подготовлено больше основанных на эффективности контрактов на техническое обслуживание 1000 километров подъездных дорог в рамках финансируемого Всемирным банком проекта по сельскохозяйственному развитию. Эти контракты должны быть заключены в 2008 г.

Большое внимание уделяется определению первичного объема работ. Ответственность за проектирование передается подрядчикам только для уточнения простого списка недостатков в обслуживании, которое было интегрировано с услугами по техническому обслуживанию в разделе контракта, относящемуся к эффективности. Все остальное, включая земляные работы и дополнительные структуры, необходимые для приведение дорог в соответствие со стандартами, указано в традиционной манере в спецификации объемов работ и на чертежах.

Кроме этого, был предпринят детальный анализ денежных потоков для оценки финансовых потребностей подрядчиков в предварительном финансировании услуг, основанных на эффективности. К ежемесячным платежам были применены коэффициенты, связанные с соблюдением графика, таким образом, вознаграждение подрядчиков соответствует максимальным расходам, которые возникают в начале работы по контракту.

Техническая поддержка

Несмотря на усилия, предпринимаемые для информирования подрядчиков и консультантов в ходе заключения контрактов КОЭР, стало очевидным, что поддержка должна предоставляться в течение всего этапа реализации, а также то, что необходима помощь подрядчикам и консультантам, особенно на начальных этапах контракта. В Замбии, как и в большинстве стран региона, трудно найти сотрудников, имеющих опыт такой работы. И агентство, и частные компании с трудом выдерживают нагрузку. При этом без такой поддержки требования к управлению контрактами возрастают, что, в свою очередь, отвлекает персонал агентства от другой работы. Очевидно, что должны быть разработаны соответствующие механизмы мониторинга и оценки с тем, чтобы отрасль могла постепенно адаптироваться к новой практике проведения работ.

Усвоенные уроки

Усвоенные уроки многолетнего опыта Замбии в области технического обслуживания как мощенных, так и немощеных дорог, применимы к многим другим странам региона, экспериментирующим с внедрением подхода, основанного на эффективности:

  • Внедрение новых методов работы требует высокого уровня обязательств и убежденности для того, чтобы пройти первые стадии накопления опыта;
  • Эффективность подхода является максимальной, когда он разработан на местах и финансируется за счет местных ресурсов. Роль дорожных фондов и дорожных советов является решающей;
  • Адаптация дорожных органов к новым рабочим практикам и принятие ими критериев эффективности в качестве жесткого механизма оплаты может занять несколько лет;
  • Основанные на эффективности контракты требуют более строгого надзора, чем возможно было предположить ранее, и дорожные агентства не должны недооценивать требования к надзору;
  • Должны быть разработаны механизмы мониторинга и оценки для помощи подрядчикам и консультантам в надзоре и управлении контрактами;
  • Ответственность за проектирование должна передаваться подрядчикам на более четкий список невыполненных работ по обслуживанию. Другие более существенные операции должны быть указаны в тендерной документации для упрощения оценки предложений и надзоре за исполнением контракта;
  • Местные подрядчики имеют крайне ограниченные возможности предварительного финансирования, поэтому передача рисков и потребностей в финансировании за основанную на эффективности часть услуг требует внимательного рассмотрения с тем, чтобы минимизировать возможность дефолта подрядчиков;
  • Основанные на эффективности контракты предлагают привлекательные возможности для местные консалтинговых фирм, которые могут помогать подрядчикам в планировании и управлении техническим обслуживанием;
  • Если возможно, следует заранее предусмотреть техническою поддержку для подрядчиков и консультантов на начальных этапах реализации проекта.

Последнее обновление: Март 2009